Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.09.2018 року у справі №816/984/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2019 року

Київ

справа №816/984/16

адміністративне провадження №К/9901/11899/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Полтавської міської ради на постанову Полтавського окружного адміністративного суду
09.08.2016 у складі судді Соколенка Ф. Ф. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 01.11.2016 у складі колегії суддів: Кононенка З. О., Бондара В. О., Калитки О. М. у справі № 816/984/16 за позовом Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах Регіонального відділення Фонду державного майна України у Полтавській області до Полтавської міської ради, треті особи: Управління майном комунальної власності міста виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії

УСТАНОВИЛ:

Полтавська місцева прокуратура звернулася до суду з повом, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, вул.

Маршала Бірюзова, 36 та вул. Маршала Бірюзова, 42 у м. Полтаві;

- зобов'язати забезпечити прийняття до комунальної власності житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, за ринковою вартістю 7 061 120 грн, по вул. Маршала Бірюзова, 36, за ринковою вартістю 37 136 900 грн, та вул. Маршала Бірюзова, 42 у м. Полтаві за ринковою вартістю 36 310 320 грн.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, вул.

Маршала Бірюзова, 36 та вул. Маршала Бірюзова, 42 у м. Полтаві.

Зобов'язано Полтавську міську раду ухвалити рішення про прийняття у комунальну власність територіальної громади міста Полтави житлових будинків по вул.

Харчовиків, 29/3, по вул. Маршала Бірюзова, 36 та Маршала Бірюзова, 42 у місті Полтаві.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2016 року по справі № 816/984/16 змінено, викладено резолютивну частину в такій редакції:

"Визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо нерозгляду питання про надання згоди на прийняття до комунальної власності міста житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, вул. Маршала Бірюзова, 36 та вул. Маршала Бірюзова, 42 у м. Полтаві.

Зобов'язати Полтавську міську раду розглянути питання щодо надання згоди на прийняття у комунальну власність територіальної громади міста Полтави житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, по вул. Маршала Бірюзова, 36 та Маршала Бірюзова, 42 у місті Полтаві."

В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від
09.08.2016 року по справі № 816/984/16 залишено без змін.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що передача житлового фонду в комунальну власність передбачає здійснення конкретної процедури та надання відповідних документів, без наявності яких оформити акт прийняття - передачі відомчого житлового фонду в комунальну власність з дотриманням вимог встановлених законом щодо його форми неможливо.

Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради подало до суду відзив, в якому касаційну скаргу Полтавської міської ради просить задовольнити, оскаржувані рішення скасувати.

Решта учасників справи відзиви на касаційну скаргу до суду не подали.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що постановою Господарського суду Полтавської області від 12.08.2003 визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" та зобов'язано виконавчий комітет Полтавської міської ради у відповідності до ст. 25 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика".

Відповідно до витягів з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" є балансоутримувачем державного майна - житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, по вул. Маршала Бірюзова, б.42, по вул. Маршала Бірюзова 36 у м. Полтаві.

Вказані житлові будинки під час приватизації державного майна орендного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" не увійшли до статутного капіталу господарського товариства, та залишилися на балансі КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", як державне майно, про що зазначено у листі Фонду державного майна України від 17.12.2014 № 10-15-17545.

Ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" на виконання вимог постанови Господарського суду Полтавської області від 12.08.2003 листом за № 207 від
16.09.2014 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради з проханням прийняти в комунальну власність, зокрема, житлові будинки по вул.

Маршала Бірюзова, 36, по вул. Маршала Бірюзова, 42, по вул. Харчовиків, 29/3.

Також, листом від 22.10.2014 №05-03-5005 перший заступник начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області звернувся до Полтавської міської ради з проханням розглянути питання прийняття вищевказаних житлових будинків до комунальної власності територіальної громади м. Полтави.

У відповідь, Виконавчим комітетом Полтавської міської ради листом від 17.11.2014 №04.2-28/1/10664, повідомлено першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області, що розгляд питання стосовно прийняття до комунальної власності міста житлових будинків за адресою вул. Маршала Бірюзова, 36 та вул. Маршала Бірюзова, 42 буде проводитися за зверненням арбітражного керуючого КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" разом з наданням відповідної технічної документації на будинки та документів, що встановлюють право на нього.

У зв'язку з тим, що Полтавською міською радою не було прийнято жодного рішення стосовно прийняття зазначених житлових будинків до комунальної власності міста, ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" направив на адресу Полтавської міської ради лист від 06.07.2015 за № 02-01/246 з проханням прийняти в комунальну власність міста об'єкти соціальної сфери, зокрема, житлові будинки по вул. Маршала Бірюзова, 36, по вул. Маршала Бірюзова, 42, по вул. Харчовиків, 29/3.

Крім того, листом від 04.11.2015 за № 02-02/358 ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" просив Виконавчий комітет Полтавської міської ради прийняти в комунальну власність міста об'єкти соціальної сфери, зокрема, житлові будинки по вул. Маршала Бірюзова, 36, по вул. Маршала Бірюзова, 42, по вул.

Харчовиків, 29/3.

Виконавчий комітет Полтавської міської ради листом від 23.11.2015 №
04.2-28/1/10248 повідомив, що відповідний проект рішення про прийняте до комунальної власності міста житлових будинків по вул. Маршала Бірюзова, 36, по вул. Маршала Бірюзова, 42, по вул. Харчовиків, 29/3, буде підготовлено на розгляд профільної депутатської комісії після отримання визначеного діючим законодавством пакету документів. Зі змісту вказаного листа, вбачається, що, насамперед, такими документами є правовстановлююча документація на кожний з об'єктів, засвідчені належним чином копії технічних паспортів з відміткою про проведення поточної інвентаризації, акти вводу в експлуатацію будинків, інвентарні справи, схеми розмежування балансової належності всіх комунальних мереж, землевпорядна документація.

У відповіді від 17.11.2014 № 04.2-28/1/19664 на запит першого заступника начальника регіонального відділення Фонду державного майна України в Полтавській області від 22.10.2014 № 05-03-5005 Виконавчий комітет вказав на невиконання арбітражним керуючим всіх умов, які встановлено Положенням про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебуває у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ, організацій від 06.11.1995 № 891. Безпосередньо вказано на непередання відповідним комунальним підприємствам зовнішніх мереж електро-, газо-, водопостачання і водовідведення, що унеможливлює передачу об'єкту в комунальну власність.

Таким чином, житлові будинки за адресами вул. Харчовиків, 29/3, вул. Маршала Бірюзова, 36, Маршала Бірюзова, 42 у м. Полтаві до комунальної власності міста не прийнято, що стало підставою для звернення першого заступника прокурора міста Полтави в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області до суду із позовом до Полтавської міської ради.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття у комунальну власність спірних будинків передбачає у даному випадку ухвалення відповідного рішення по прийняття житлових будинків до комунальної власності без висунення додаткових умов, в тому числі умови попередньої передачі КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" зовнішніх мереж електро-, газо-, тепло-, водопостачання та водовідведення, надання технічної документації, правовстановлюючої та землевпорядної документації, а також державну реєстрацію права комунальної власності на вказані житлові будинки.

Змінюючи рішення суду першої інстанції виходив з того, що зобов'язання Полтавської міської ради ухвалювати рішення про прийняття у комунальну власність територіальної громади міста Полтави житлових будинків по вул. Харчовиків, 29/3, по вул. Маршала Бірюзова, 36 та Маршала Бірюзова, 42 у місті Полтаві є формою втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 3 статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2016 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.

З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини 1 статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв'язку з відмовою Полтавської міської ради у прийнятті гуртожитку до комунальної власності територіальної громади м. Полтави. Тобто, цей спір безпосередньо пов'язаний із зобов'язанням прийняти нерухоме майно у комунальну власність.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

У цьому випадку Полтавська міська рада, як орган місцевого самоврядування, має право реалізувати своє право на прийняття до комунальної власності майна та подальшим розпорядженням комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб'єктом господарських відносин.

Частиною 2 статті 20 Господарського кодексу України (у вказаній редакції) кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом: визнання наявності або відсутності прав; визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб'єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом; відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб'єктів господарювання; припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення.

Згідно з частинами 5 , 8 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Згідно з пунктом 19 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку.

За таких обставин, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що у справі, яка розглядається, Полтавська міська рада виступає як суб'єкт господарських правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Таким чином, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак, спірні правовідносини у справі пов'язані з передачею у комунальну власність територіальної громади міста нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Полтавську міську раду забезпечити прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку не відповідає всім ознакам публічно-правового спору, а тому не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з положеннями пункту 1 частини 1 статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір може вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 816/305/15-а, від 31 липня 2018 року у справі № 495/8001/16-а, від 21 серпня 2019 року у справі № 645/10705/14-а, від 15 листопада 2019 року у справі № 816/460/16.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

За нормами частини 3 статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 5 частини 1 стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду 09 серпня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 01 листопада 2016 року скасувати.

Провадження у справі № 816/984/16 закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук