Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.07.2019 року у справі №810/5072/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 грудня 2019 року

Київ

справа №810/5072/18

адміністративне провадження №К/9901/18116/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Єзерова А. А., Саприкіної І. В.

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя: Чаку Є. В., судді: Файдюк В. В., Мєзєнцев Є. І.) від 29.05.2019 у справі №810/5072/18 за позовом ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

27.09.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області, в якому просив:

визнати незаконним та скасувати рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області від 14.09.2018 №1088 - XХІХ-VII "Про відмову у наданні земельної ділянки гр. ОСОБА_1";

зобов'язати Пухівську сільську раду Броварського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,20 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 згідно з викопіюванням, доданим до заяви від
12.04.2017.

зобов'язати Пухівську сільську раду Броварського району Київської області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішення відповідача від
14.09.2018 №1088 - XХІХ-VII, яким втретє незаконно відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, не містить жодної з підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що висновок постійної депутатської комісії з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, соціального розвитку села та екології не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 апеляційну скаргу Пухівської сільської ради Броварського району Київської області задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 скасовано та прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1

Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем доведено невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів, а саме: вказана на картографічному матеріалі позивачем земельна ділянка згідно генерального плану села зарезервована для громадського центру.

27.06.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, де він просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.01.2019.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що до суду першої інстанції відповідачем долучено викопіювання з Генерального плану с. Пухівка, в якому невідомою особою власноручно фломастером обведено певну площу земельної ділянки по АДРЕСА_1 і зроблено примітку, що це громадський центр с. Пухівка. Звертає увагу, що надане викопіювання із Генерального плану с. Пухівка не можна вважати достовірним та допустимим доказом, оскільки воно містить власноручно обведену певну площу земельної ділянки по АДРЕСА_1 з приміткою щодо її цільового призначення.

Стверджує, що належним доказом в даному спорі могли бути затверджені текстові і графічні матеріали Генерального плану с. Пухівка або викопіювання, яке мало бути копією частини оригіналу і засвідчені в порядку, встановленому законодавством.

Також скаржник зазначає, що рішення Пухівської сільської ради №384-Х-VII від
01.12.2016 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у комунальну власність Пухівській сільській раді" є нормативним актом про надання дозволу і не підтверджує самого факту, що вказана на картографічному матеріалі земельна ділянка згідно Генерального плану села зарезервована для громадського центру.

Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є учасником бойових дій та має право на пільги, встановлені для учасників бойових дій частиною 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1 від 31.10.2000.

ОСОБА_1 звернувся до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області із заявою від 12.04.2017 про виділення йому у приватну власність, як учаснику бойових дій, земельну ділянку під житлове будівництво площею 0,2 га.

Пухівською сільською радою Броварського району Київської області прийнято рішення № 595-XV-VII від 25.05.2017 про відмову у наданні такого дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1, оскільки вказана на картографічному матеріалі земельна ділянка згідно Генерального плану села зарезервована для громадського центру.

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 09.11.2017 у справі № 361/3397/17 вказане рішення Пухівської сільської ради визнано незаконним та скасовано, а також зобов'язано відповідача розглянути повторно заяву ОСОБА_1 від 12.04.2017 про виділення йому у приватну власність земельну ділянку.

На виконання рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від
09.11.2017 у справі № 361/3397/17 Пухівською сільською радою на черговому пленарному засіданні повторно розглянуто заяву ОСОБА_1 від 12.04.2017 № 79 про виділення йому у приватну власність земельну ділянку та прийнято рішення № 888-ХХІ-VІІ від 21.12.2017 про відмову у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1, оскільки за даними Генерального плану села Пухівка Броварського району Київської області дана земельна ділянка відноситься до земель, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та земель загального користування населених пунктів.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15.08.2018 у справі №810/680/18 рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області № 888-ХХІ-VІІ від 21.12.2017 визнано протиправним та скасовано.

Зобов'язано Пухівську сільську раду Броварського району Київської області повторно розглянути питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою, врахувавши при розгляді зазначеного питання висновки суду, викладені у цьому рішенні.

Пухівською сільською радою Броварського району Київської області втретє розглянуто питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийнято рішення "Про відмову у наданні земельної ділянки гр. ОСОБА_1" від 14.09.2018 № 1088-XXIX-VII.

За змістом оскаржуваного рішення підставою для його прийняття слугував негативний висновок постійної депутатської комісії з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, соціального розвитку села та екології з посиланням на статті 12, 116, пункту 7 статті 118 ЗК України, статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Не погоджуючись із оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Статтею 116 ЗК України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених Статтею 116 ЗК України.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб (статті 12 ЗК України).

Відповідно до пункту "г" частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

У відповідності до статті 118 ЗК України, що визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статті 118 ЗК України.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових положень дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.

Колегія суддів зауважує, що при оскарженні рішення суб'єкта владних повноважень щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за наслідками розгляду клопотання є дослідження судами відповідності зазначених в рішенні підстав для відмови дійсним обставинам справи.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відмова у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,2 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 обґрунтована наявністю негативного висновку постійної депутатської комісії з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, соціального розвитку села та екології з посиланням на статті 12, 116, пункту 7 статті 118 ЗК України, статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Водночас судом апеляційної інстанції встановлено, що за змістом наявного у матеріалах справи витягу з Протоколу №34 від 13.09.2018 комісія з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, соціального розвитку села та екології дійшла висновку про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв'язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, генерального плану села Пухівка та іншої містобудівної документації.

З посиланням на рішення Пухівської сільської ради Броварського району Київської області від 10.08.2004 "Про надання дозволу на виготовлення нового генерального плану села Пухівка", від 25.06.2010 "Про затвердження генерального плану с.

Пухівка", від 01.12.2016 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у комунальну власність Пухівській сільській раді", викопіювання з генерального плану с. Пухівка, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про доведеність відповідачем невідповідності місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів, оскільки вказана на картографічному матеріалі позивачем земельна ділянка згідно генерального плану села зарезервована для громадського центру.

Водночас колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне наголосити на встановленому частиною 3 статті 2 КАС України принципі офіційного з'ясування всіх обставин справи, який полягає у активній ролі суду щодо вжиття всіх передбачених законом заходів, необхідних для з'ясування обставин у справі, в тому числі і в частині збирання та витребування доказів судом з власної ініціативи (частина 3 статті 77 КАС України).

Так, згідно статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Частиною 5 статті 20 ЗК України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Відповідно до статті 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

За змістом частини 4 статі 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Так, суд апеляційний суд посилається на доводи апеляційної скарги, де зазначено, що земельна ділянка, на яку конкретно вказує позивач по вул. Набережній в с.

Пухівка, знаходиться на території, на якій згідно з генеральним планом с.

Пухівка, запроектовано розміщення спорткомплексу (спортзал загального користування, басейн, відкриті спортивні споруди). Також вказана земельна ділянка згідно генерального плану с. Пухівка відноситься до земель, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та земель загального користування населеного пункту, які не можуть передаватись у приватну власність громадян.

Відповідно до частини 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 73 КАС України передбачено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно частини 2 статті 74 КАС обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Згідно із статтею 17 Закону № 3038 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

За такого правового регулювання суд не ототожнює цільове призначення земельної ділянки, визначеної законом, з інформацією, зазначеною в картографічному матеріалі, на яку послався суд апеляційної інстанції.

Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про доведеність відповідачем невідповідності місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів на підставі документу під назвою викопіювання з генерального плану с.

Пухівка, де власноручно фломастером обведено певну площу земельної ділянки і зроблено примітку, що це громадський центр с. Пухівка.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, та суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволені позову, не надали належну оцінку доказам та не встановили дійсне цільове призначення земельної ділянки, на яку претендує позивач.

Водночас, висновок суду апеляційної інстанції про резервування земельної ділянки для громадського центру без визначення цільового призначення земельної ділянки у відповідності до належним чином завіреного викопіювання з Генерального плану с.

Пухівка, встановлення наявності розробленого плану зонування та детального плану території є передчасним.

З огляду на вищевикладені обставини, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій здійснені без встановлення фактичних обставин справи та належної оцінки доказів, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Згідно частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, надавати оцінку про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Частиною 2 статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції та оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, оскільки судами не надана належна оцінка наявним у справі доказам та не з'ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 у справі №810/5072/18 скасувати.

Справу №810/5072/18 направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

І. В. Саприкіна