Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.08.2020 року у справі №520/11050/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 520/11050/19

адміністративне провадження № К/9901/21006/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О., Тацій Л. В.,

розглянув у письмовому провадженні справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Старосєльцевої О. В. від 23 грудня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ральченка І. М., Бершова Г. Є., Катунова В. В. від 05 серпня 2020 року

у справі №520/11050/19

за позовом ОСОБА_1

до Харківської міської ради

про визнання бездіяльність протиправною та зобов'язання вчинити певні дії

УСТАНОВИЛ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Харківської міської ради (далі також - відповідач), у якому просив визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 про надання в оренду земельну ділянку площею 0,1570 га, по АДРЕСА_1, кадастровий номер 6310137500:10:002:0043 для експлуатації та обслуговування будівлі магазину з прибудовами.

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року закрито провадження у даній справі.

3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року змінено - доповнено резолютивну частину судового рішення наступним змістом: "Роз'яснити сторонам по справі, що зазначений спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства." В іншій частині ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року залишено без змін.

4.18 серпня 2020 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року у справі №520/11050/19, у якій просив такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

5. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 вересня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: судді-доповідача Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О., Тацій Л. В.

6. Ухвалою Верховного Суду від 27 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження у даній справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є власником об'єктів нерухомого майна: нежитлової будівлі приміщення 1-го поверху № 18-:-24,36-:-42, ІІ, ІІІ, VІ, VІІ в нежитловій будівлі літ "А-1", розміщених на земельній ділянці з кадастровим номером 6310137500:10:002:0443 за адресою: АДРЕСА_1.

8.16 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Харківської міської ради стосовно надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 6310137500:10:002:0443 за адресою: АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування будівлі магазину з прибудовами.

9. У ході судового розгляду також встановлено наявність між Харківською міською радою та фактичними користувачами земельної ділянки з кадастровим номером 6310137500:10:002:0443 за адресою: АДРЕСА_1, господарських і цивільних спорів з приводу стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати за використання цієї земельної ділянки, а саме: у справі № 922/748/19 до ТОВ "Мако-С" про стягнення 1413565,12 грн; у справі № 922/719/18 до ТОВ "Мако-С" про стягнення 759110,60 грн, у справі № 922/2487/19 до ТОВ "Веліс-Трейд" про стягнення 138643,83 грн, у справі № 643/12611/19 до ОСОБА_1 про стягнення 15404,88 грн.

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні відносини між сторонами виникли з приводу надання в оренду земельної ділянки, а отже спрямовані на виникнення цивільних прав та обов'язків, при цьому Харківська міська рада виступає як суб'єкт цивільного права, якому надано право розпоряджатися комунальним майном територіальної громади, а не як суб'єкт владних повноважень, який реалізовує свої владні управлінські функції.

11. Не погоджуючись із діями/бездіяльністю відповідача позивач звернувся до суду із даним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що за зверненням з приводу надання земельної ділянки в оренду міською радою протиправно не прийнято жодного рішення.

13. Відповідач зазначив, що спір у даній справі не підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства та подав клопотання про закриття провадження у справі.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Закриваючи провадження у справі, суд першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Спір виник між фізичною особою та органом місцевого самоврядування з приводу вирішення питання щодо правомірності набуття права користування земельною ділянкою, що не може трактуватись як публічно-правовий спір, оскільки за своєю суттю є спором про похідні права від права власності, а саме щодо набуття права постійного користування - права оренди земельною ділянкою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

15. В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що судом першої та апеляційної інстанцій протиправно закрито провадження у даній справі. Так, судами попередніх інстанцій неправильно встановлено предмет позову, оскільки відповідачем не розглянуто по суті заяву позивача про оренду земельної ділянки.

16. Представник відповідача у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у задоволені такої, оскільки спір, у даному випадку, не має публічно - правового характеру та повинен розглядатись у порядку цивільного судочинства.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

18. Відповідно до частин 1, 2, 3, 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно базуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

19. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

20. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

21. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному частин 1, 2, 3, 4 статті 242 КАС України.

22. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" указав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

24. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

25. Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

26. На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

28. Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.

29. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

30. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

31. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

32. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

33. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 16 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Харківської міської ради стосовно надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 6310137500:10:002:0443 за адресою: АДРЕСА_1, для експлуатації та обслуговування будівлі магазину з прибудовами.

34. Власником земельної ділянки з кадастровим номером undefined за адресою АДРЕСА_1 є територіальна громада міста Харкова.

35. Статтею 5 Земельного кодексу України визначено, що одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

36. Пунктами "а ", "б" частини 1 статті 12 Земельного кодексу України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до частини 1 статті 12 Земельного кодексу України.

37. Відповідно до пункту "а" частини 1 статті 90 Земельного кодексу України власники земельних ділянок мають право, зокрема, продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину, довірчу власність.

38. За визначенням частиною 1 статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності, а згідно з частиною 8 цієї ж статті під орендодавцями земельних ділянок розуміються їх власники або уповноважені ними особи.

39. У силу норми частини 2 статті 4 Закону України "Про оренду землі" орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.

40. Як передбачено положеннями статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статті 124 Земельного кодексу України, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (статті 124 Земельного кодексу України (статті 124 Земельного кодексу України, здійснюється в порядку, встановленому статті 124 Земельного кодексу України (частина 3 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, здійснюється за договором оренди між власником земельної ділянки і орендарем. Підставою для укладення договору оренди може бути цивільно-правовий договір про відчуження права оренди (частина 4 статті124).

41. У таких відносинах орган місцевого самоврядування здійснює правомочності власника майна територіальної громади, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.

42. Крім того, за приписами частини 5 статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

43. Статтею 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

44. Статтею 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

45. Отже, Харківська міська рада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі цього спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб'єктами щодо використання об'єкта комунальної власності (земельною ділянкою), не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

46. Частиною 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

47. Згідно із частиною 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

48. Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 4 ЦПК України, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

49. Згідно із частиною 1 статті 21 Цивільного Кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

50. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

51. Отже, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

52. Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

53. У справі, яка переглядається, підставою для звернення до суду з цим позовом стала незгода позивача із діями (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування як номінального власника комунального майна, що виключає розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства, оскільки є спором про похідні права від права власності, а саме щодо набуття права постійного користування - права оренди земельною ділянкою.

54. Ураховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

55. У контексті подібних (схожих) фактичних передумов до такого самого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 461/9726/14-а, від 22 січня 2019 року у справі №910/12224/17, від 23 січня 2019 року у справі № 537/6271/14-а, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/12369/17.

56. Оскільки Велика Палата Верховного Суду у подібних правовідносинах вже висловлювала свою позицію щодо підсудності спору, підстави для передачі справи на її розгляд відсутні.

57. Посилання скаржника на постанови Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, від 16 липня 2020 року у справі № 120/1583/19-а та від 30 травня 2018 року у справі № 150/928/14-а колегія суддів не приймає до уваги, оскільки такі стосуються інших фактичних обставин справи.

58. Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини 2 статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

59. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою.

Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

60. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

61. Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина 1 статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини 1 статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

62. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина 2 статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

63. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права на ефективний судовий захист.

64. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

65. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

66. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційної скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року та ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий І. В. Желєзний

Судді: Я. О. Берназюк

Л. В. Тацій