Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.01.2018 року у справі №1323/6889/12

ВЕРХОВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24.01.2018 Київ К/9901/1343/18 1323/6889/12 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №1323/6889/12

за позовом ОСОБА_2 до голови постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики Пак Івана Олексійовича, Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області про визнання дій та рішення протиправним, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 24 березня 2015 року колегією суддів у складі: головуючого судді - Попка Я.С., суддів: Хобор Р.Б., Сеника Р.П.,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2012 року ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до голови постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики Пак Івана Олексійовича, Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області, в якому просив:

- визнати протиправними дії голови постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики Пак Івана Олексійовича;

- визнати протиправним рішення постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики від 08.06.2012 року, яким рекомендовано включити в порядок денний чергової сесії Дашавської селищної ради питання про внесення пропозиції Дашавській селищній виборчій комісії про відкликання депутата селищної ради ОСОБА_2 по виборчому округу № 10.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийняте поза межами повноважень постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики та суперечить п.8.5, п. 3.11 Регламенту роботи Дашавської селищної ради.

Постановою Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 22 квітня 2013 року позов задоволено. Визнано протиправними дії голови постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики Пака Івана Олексійовича.

Визнано протиправним рішення постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики від 08.06.2012 року, яким рекомендовано включити в порядок денний чергової сесії Дашавської селищної ради питання про внесення пропозиції Дашавській селищній виборчій комісії про відкликання депутата селищної ради ОСОБА_2 по виборчому округу № 10.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року скасовано постанову Стрийського міськрайонного суду Львівської області від 22 квітня 2013 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у Дашавської селищної ради відсутні будь-які підстави вирішувати питання щодо дострокового припинення повноважень депутата Дашавської селищної ради ОСОБА_2, оскільки ОСОБА_2 не є засудженим, заяви про складення повноважень депутата Дашавської селищної ради він не подавав.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення є протокольним, не зобов'язує та не уповноважує будь-кого вчиняти дії обов'язкового характеру, а тому не породжує для позивача будь-яких правових наслідків та не може свідчити про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення суперечить вимогам Закону України Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту роботи Дашавської селищної ради, оскільки даними нормативними актами не передбачено право постійної комісії з питань планування бюджету та депутатської етики вирішувати питання про відкликання депутата селищної ради.

Відповідач заперечень на касаційну скаргу не подав.

4 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження із врахуванням положень, встановлених статтею 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно протоколу постійної комісії з питань планування бюджету та депутатської етики Дашавської селищної ради від 8 червня 2012 року на порядок денний виносилося обговорення питання за заявами депутатів ОСОБА_4, ОСОБА_5 про зведення наклепів на них депутатом ОСОБА_2 і вирішено рекомендувати включити до порядку денного чергової сесії Дашавської селищної ради питання про внесення пропозиції Дашавській селищній виборчій комісії про відкликання депутата селищної ради ОСОБА_2 по виборчому округу №10.

Підставою для прийняття такого рішення стало рішення Стрийського міськрайонного суду від 24 жовтня 2011 року, яке набрало законної сили, та яким частково задоволено позов голови селищної ради ОСОБА_6 Зобов'язано ОСОБА_2 спростувати на черговій сесії Дашавської селищної ради поширену ним 27 травня 2011 року в приміщенні Стрийської районної ради на засіданні постійної комісії з питань законності, правопорядку та депутатської етики недостовірну інформацію про те, що ОСОБА_6 є хабарником, а також вирішено стягнути з ОСОБА_2 на користь ОСОБА_6 2000 грн. заподіяної моральної шкоди.

Тобто, як зазначив суд апеляційної інстанції, цим судовим рішенням встановлено факт поширення депутатом ОСОБА_2 недостовірної інформації щодо посадової особи органу місцевого самоврядування - Дашавської селищної ради ОСОБА_6 27 травня 2011 року в приміщенні Стрийської районної ради на засіданні постійної комісії з питань законності, правопорядку та депутатської етики.

Враховуючи викладене, постійною комісією з питань планування бюджету та депутатської етики Дашавської селищної ради 08.06.2012 року за заявами депутатів ОСОБА_4, ОСОБА_5 про зведення наклепів на них депутатом ОСОБА_2 було вирішено рекомендувати включити до порядку денного чергової сесії Дашавської селищної ради питання про внесення пропозиції Дашавській селищній виборчій комісії про відкликання депутата селищної ради ОСОБА_2 по виборчому округу №10.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді виходить з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 2 ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованою Україною 15 липня 1997 року, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Аналогічні гарантії місцевого самоврядування закріплені в розділі ХІ Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі:

1) його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку;

3) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;

4) обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України ( 254к/96-ВР ) і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень;

5) обрання його депутатом іншої місцевої ради;

6) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі;

8) його смерті.

Повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися достроково також за рішенням відповідної ради у зв'язку:

1) з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі;

2) з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень.

Згідно ч. 5 п. 5 ст. 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, здійснюючи депутатські повноваження, повинен дотримуватись таких правил депутатської етики, а саме не допускати образливих висловлювань, не використовувати у публічних виступах недостовірні або не перевірені відомості стосовно органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх керівників та інших посадових чи службових осіб, депутатських груп, фракцій, окремих депутатів місцевих рад.

Відповідно до ч.2 даної статті регламентом ради чи статутом відповідної територіальної громади можуть бути встановлені також інші правила депутатської етики та заходи впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці правила.

Пунктом 3.11 Розділу 5 Регламенту роботи Дашавської селищної ради, затвердженим рішенням ІІ сесії VІ демократичного скликання Дашавської селищної ради від 20 грудня 2010 року встановлено, що до повноважень ради відноситься, зокрема, прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради.

Відповідно до п.4.1.1 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань, а також засідань постійних комісій.

Розділом І Положення про постійно діючі комісії Дашавської селищної ради встановлено, що постійні комісії є органами Дашавської селищної ради, відповідальними перед нею і їй підзвітними.

Відповідно до розділу ІІ Положення до повноважень постійно діючих комісій належать, зокрема, попередній розгляд проектів програм соціально-економічного і культурного розвитку, селищного бюджету, звіти про виконання програм господарського і соціально-культурного будівництва, охорони навколишнього середовища, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях з доповідями та співдоповідями.

Розділом ІІІ встановлено, що за результатами розгляду і вивчення питань постійні комісії готують висновки та рекомендації.

Пунктом 6 розділу ІІ передбачено, що Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані.

Із вищезазначеного вбачається, що постійно діючі комісії є органами, що входять до складу відповідної ради, підконтрольні та підзвітні їй, до повноважень яких входить, зокрема, підготовка висновків та рекомендацій щодо питань, які віднесені до їх відома.

Такі висновки та рекомендації носять інформативний характер та підлягають розгляду на засіданнях відповідної ради.

Як вбачається із заявлених позовних вимог, позивачем оскаржується рішення постійної комісії Дашавської селищної ради Стрийського району Львівської області з питань планування бюджету та депутатської етики від 08.06.2012 року, яким рекомендовано включити в порядок денний чергової сесії Дашавської селищної ради питання про внесення пропозиції Дашавській селищній виборчій комісії про відкликання депутата селищної ради ОСОБА_2 по виборчому округу № 10.

Відповідно до ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Статтею 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає вірними висновки суду апеляційної інстанції, що оскаржуване рішення не є рішенням (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії) суб'єкту владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, оскільки воно не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки суб'єктів, щодо яких воно скероване, у сфері публічно-правових відносин, а тому не може вважатися актом індивідуальної дії в розумінні ст.19 КАС України.

Таке рішення за своєю суттю є зверненням, пропозицією, рекомендацією, яка не зобов'язує та не уповноважує будь-кого вчиняти дії обов'язкового характеру, а тому не може свідчити про порушення прав, свобод чи інтересів позивача, тобто не створює для суб'єктів, що яких воно звернене, такі правові наслідки, які характерні саме для актів владно-управлінського характеру.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.

Зважаючи на викладене та враховуючи вимоги ст.341 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх