Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 року

м. Київ

справа № 826/2606/18

адміністративне провадження № К/9901/61992/18 К/9901/63255/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2018 (суддя - Чудак О.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2018 (судді - Шурко О.І., Василенко Я.М., Степанюк А.Г.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києві виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 13.03.2017 №56 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт».

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову в видачі, скасування та анулювання зазначених документів, інформацію про зареєстровану Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 30.01.2017 №КВ082170300067 «Будівництво садибного житлового будинку з приміщеннями нежитлового призначення по АДРЕСА_1 ».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИН СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.11.2016 Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав ОСОБА_1 умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 №1463/16/12-3/009-16.

30.01.2017 Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва зареєстрував замовнику будівництва ОСОБА_1 Декларацію про початок виконання будівельних робіт із будівництва садибного житлового будинку з приміщеннями нежитлового призначення по АДРЕСА_1 №КВ082170300067. Проектна документація розроблена проектною організацією Товариством з обмеженою відповідальністю "Інженерна підтримка".

На підставі звернення депутата Київської міської ради Мірошниченка І.М. від 02.02.2017 посадовою особою Департаменту у лютому 2017 року здійснено виїзд за адресою будівництва, під час якого встановлено, що об`єкт будівництва огороджений парканом, доступ до об`єкта обмежений, зі слів охоронця відповідальні особи на об`єкті відсутні. На запрошення Департаменту від 14.02.2017 №073-1247 позивач не з`явилась, документів та матеріалів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності не надала.

13.03.2017 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва наказом №56 скасовано реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт.

Не погоджуючись з таким рішенням суб`єкта владних повноважень, ОСОБА_1 звернулася до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2018, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2018, позов ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, - задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києві виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 13.03.2017 №56 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт».

Зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України внести до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову в видачі, скасування та анулювання зазначених документів, інформацію про зареєстровану Декларацію про початок викання будівельних робіт від 30.01.2017 №КВ082170300067 «Будівництво садибного житлового будинку з приміщеннями нежитлового призначення по АДРЕСА_1 ».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не проводив перевірку дотримання позивачем містобудівного законодавства у встановленому порядку (протилежного суду не доведено). Скасування реєстрації Декларації №КВ082170300067 від 30.01.2017 про початок виконання будівельних робіт суперечить вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а сам наказ прийнятий не на підставі та не в межах повноважень, що передбачені цим Законом.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції та виходив з того, що Департаментом не було дотримано Порядку №553, оскільки не складено акту та протоколу перевірки, не видано припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а оскаржуваний наказ прийнято на підставі листа ПАТ «Київводоканал», який не містить встановлених порушень вимог законодавства саме у сфері містобудівної діяльності.

Наведене свідчить про те, що Департаментом винесено наказ № 56 від 13.03.2017 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» із порушенням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.201 1р. № 461 та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. № 553.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційних скарг Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державна архітектурно-будівельна інспекція України покликаються на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Покликаються на те, що позивачці було направлено запрошення до Департаменту від 14.02.2017 №073-1247, проте позивач не з`явилася, документів та матеріалів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, не надала, що унеможливило проведення перевірки.

Закон не містить вимогу що скасування декларації можливе лише за наслідками перевірки.

Також покликаються на те, що чинним законодавством у галузі містобудівної діяльності, зокрема ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 22 Порядку 466 та п. 22 Порядку 461, передбачено, що достатньою та необхідною правовою підставою для скасування органом державного архітектурного-будівельного контролю реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є встановлення факту наведення у ній замовником недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництво. Жодною правовою нормою не регламентовано порядок виявлення органом контролю такого факту і його обов`язку проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у декларації даних є очевидною.

Позивач жодним чином не вказує яким чином порушено її права свободи та законні інтереси.

Вимога про зобов`язання ДАБІ України внести до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання документів - є виключно дискреційними повноваженнями Держархбудінспекції та її територіальних органів.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просила у її задоволені відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 2, 3 статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Після скасування реєстрації відповідного повідомлення або декларації замовник має право повторно надіслати повідомлення або подати декларацію згідно з вимогами, встановленими законодавством.

Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначається Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 «Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин Порядок №466).

Відповідно до пункту 22 цього Порядку у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю наведених у декларації недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в декларації, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовнику протягом одного робочого дня з дня такого виявлення.

У разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Запис про реєстрацію декларації з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю також скасовує реєстрацію декларації за рішенням суду про скасування реєстрації декларації, що набрало законної сили.

Про скасування реєстрації декларації замовнику (його уповноваженій особі) письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня її скасування.

Після скасування реєстрації декларації замовник має право повторно подати її згідно з вимогами, встановленими цим Порядком.

Верховний Суд у постановах від 19.08.2020 у справі №826/6660/16, від 22.01.2021 у справі №640/11869/20, від 25.10.2021 у справі №802/2080/16-а, від 14.02.2023 у справі №826/16509/18 зробив наступні висновки щодо застосування норм права:

«…З аналізу наведених правових норм вбачається, що на момент виникнення спірних правовідносин (станом на дату прийняття оскаржуваного наказу - 21 травня 2020 року) законодавством були передбачені такі самостійні підстави скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт та/або декларації про готовність об`єкта до експлуатації:

1) виявлення органом ДАБІ факту подання наведених у надісланому повідомленні та у зареєстрованій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема: а) якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; б) якщо він збудований або будується без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи; в) якщо він збудований або будується без затвердженого в установленому порядку проекту або будівельного паспорта; г) у разі скасування містобудівних умов та обмежень;

2) встановлення під час проведення перевірки інших порушень містобудівного законодавства, зокрема: а) порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень; б) невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил; в) порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів.

Таким чином, факт подання наведених у надісланому повідомленні та у зареєстрованій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, може бути виявлений органом ДАБІ не лише за результатом проведеної перевірки. При цьому достатньою та необхідної правовою підставою для скасування органом архітектурно-будівельного контролю реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є встановлення факту наведення у них замовником недостовірних даних щодо правових підстав виконання будівельних робіт без належних документів чи відхилення від проектної документації, що дає підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом; закон не зобов`язує органи ДАБІ проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у декларації даних є очевидною.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 826/6660/16.

Крім того, колегія суддів враховує, що постановою Кабінету Міністрів України № 219 від 13 березня 2020 року було зупинено дію Порядку № 533 до початку виконання функцій і повноважень Державної інспекції містобудування та поновлено лише згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1339 від 16 грудня 2020 року.

З огляду на зазначене колегія суддів робить такі висновки:

Органи ДАБІ уповноважений скасувати реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт та/або декларації про готовність об`єкта до експлуатації у разі виявлення за наслідками проведення перевірки або без такої перевірки подання замовником недостовірних даних, які дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом;

без проведення перевірки органами ДАБІ за наявності відповідних підстав може скасувати реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт та/або декларації про готовність об`єкта до експлуатації, якщо недостовірність зазначених даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, є очевидною і таке рішення узгоджується з положеннями частиною другою статті 3 КАС України…».

Висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо протиправності рішення відповідача про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та рішення про задоволення позовних вимог, обґрунтовано виключно тим, що таке скасування здійснене без попередньо проведеної перевірки.

Враховуючи зазначене вище правове регулювання та висновки Верховного Суду, такі висновки судів першої та апеляційної інстанції не можна визнати обґрунтованими.

Водночас, в порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судових рішень судами попередніх інстанцій не з?ясовано наявність підстав для скасування відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт без проведення перевірки, для чого необхідно було встановити:

чи були виявлені відповідачем недостовірні дані у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт такими, що дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом, а саме: якщо він збудований на земельній ділянці, яка не відведена для цієї мети, без відповідних документів, що дають право виконувати будівельні роботи та належно затвердженого проекту, з істотним порушенням будівельних норм і правил, у разі скасування містобудівних умов та обмежень;

чи були такі порушення очевидними, а також перевірити можливість встановлення відповідних порушень без проведення перевірки.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення судів підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, під час якого необхідно встановити у повному обсязі фактичні обставини справи та надати правову оцінку доводам сторін з врахуванням встановлених обставин.

Керуючись статтями 341 345 353 356 359 КАС України,

постановив:

Касаційні скарги Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2018 у цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

А.А. Єзеров