Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

м. Київ

справа №826/17508/16

адміністративне провадження №К/9901/67579/18, К/9901/67805/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва (суддя Каракашьян С. К.) від 04 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Безименна Н. В., судді: Аліменко В. О., Кучма А. Ю.) від 20 листопада 2018 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Прометей-Сяйво» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування постанови і припису,

УСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Прометей-Сяйво» (далі - ТОВ «Прометей-Сяйво») звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Департамент ДАБІ у м. Києві), в якому просило визнати протиправними та скасувати постанову від 25 жовтня 2016 року № 07/16/073-1198 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудування та припис від 07 жовтня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, позов задоволено.

Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що під час винесення постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Департаментом з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) не було враховано право позивача на участь у процесі прийняття рішення, що є самостійною підставою для її скасування. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо недоведеності відповідачами, з огляду на відсутність жодних належних та допустимих доказів, порушення ТОВ «Прометей-Сяйво» абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV) та наявності підстав для притягнення його до відповідальності, передбаченої абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР), а тому оскаржувані припис від 07 жовтня 2016 року та постанова від 25 жовтня 2016 року № 07/16/073-1198 порушують права позивача та підлягають скасуванню.

Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України та Департамент з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) звернулися з касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову.

У касаційних скаргах ДАБІ України та Департамент з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) зазначають, що позивачем передано замовнику проектну (ТОВ «Сегетіс») документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розроблену з порушенням вимог законодавства та будівельних норм, що, в свою чергу, є порушенням вимог абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону № 687-XIV.

13 грудня 2018 року та 10 січня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі за вказаними касаційними скаргами, а ухвалою від 22 січня 2020 року призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

Як убачається з матеріалів справи, відповідно до ст. 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), на підставі звернення гр. ОСОБА_1 від 27 вересня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБК та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Подкіним Б. Л. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Сегетіс» та ТОВ «Прометей-Сяйво» на об`єкті будівництва «Реконструкція та перепланування нежилих приміщень з № 1 по № 15 (групи нежилих приміщень № 87) (в літ. «А») та техпідпілля для розміщення закладу торгівлі та громадського харчування в буд. № 7 по вул. Мечнікова у Печерському районі м. Києва».

За наслідком такої перевірки посадовою особою Департаменту ДАБІ у м. Києві складено акт від 07 жовтня 2016 року, у якому зазначено, що ТОВ «Прометей-Сяйво» передав замовнику будівництва (ТОВ «Сегетіс») проект з порушенням вимог державних будівельних норм, а саме:

- відповідно до п.6.1.3 ДБН В.2.2-9-2009 «Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди» ширина повинна бути не менш 1,2 м та перевищувати ширину прорізу не менше ніж на 0,15 м з кожного боку, а глибина тамбура повинна перевищувати ширину полотна дверей не менше ніж на 0,2 м, в той час як згідно проектним рішенням вказаним у аркуші 13 стадії ІІ Проекту ширина тамбуру складає 0,95 м;

- відповідно до п.6.1.4 ДБН В.2.2-9-2009 «Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди», позначка рівня підлоги приміщень біля входу до будинку повинна бути вище від позначки тротуару перед входом не менше ніж на 0,15 м, в той час як згідно проектним рішенням вказаним у аркуші 13 стадії «II» Проекту рівень підлоги приміщень біля входу до будинку співпадає з позначкою тротуару перед входом;

- у проекті відсутні розрахунки теплофізичних характеристик будівельних матеріалів опоряджувальних конструкцій, що не відповідає вимогам п.1.14 ДБН В.2.6-31:2006 «Конструкції будинків і споруд. Теплова ізоляція будівель»;

- проектом не передбачені заходи, які передбачають для інвалідів і громадян інших маломобільних груп населення умови життєдіяльності, однакові з рештою категорій населення, що не відповідає вимогам п. 4.1, 4.3, 4.4 ДБН В.2.2-17:2006 «Будинки і споруди. Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення».

На підставі встановлених вище правопорушень, Департаментом ДАБІ у м. Києві винесено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07 жовтня 2017 року та припис від 07 жовтня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано позивача усунути виявлені порушення у термін до 07 листопада 2017 року.

25 жовтня 2016 року Департаментом з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) було винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 07/16/073-1198, згідно якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 130500 грн.

Вважаючи такі припис та постанову протиправними, ТОВ «Прометей-Сяйво» звернулося з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційних скаргах доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 червня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року відповідають зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційних скарг є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Департаменту ДАБІ у м. Києві у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI та Порядком № 553.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Частиною 1 ст. 41 Закону № 3038 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. При цьому позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є: (…) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (…).

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п. 17 Порядку № 553).

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Відповідно до п. 21, 22 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

Як убачається з матеріалів справи, позапланова перевірка позивача була проведена відповідачем на підставі звернення гр. ОСОБА_1 від 27 вересня 2016 року та в присутності уповноваженої особи замовника будівництва ТОВ «Сегетіс».

Однак, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, матеріали справи не містять жодних доказів отримання акту, протоколу та припису ТОВ «Прометей-Сяйво» та того, що перевірка проводилась у присутності його представника чи з його відома. Крім того, відповідачами не надано доказів на підтвердження належного повідомлення позивача про день, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Отже, колегія суддів вважає вірними твердження суду першої та апеляційної інстанцій, що приймаючи оскаржувану постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Департаментом з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) не було враховано право позивача на участь у процесі прийняття рішення, що слугує самостійною підставою для її скасування.

Обґрунтовуючи свою позицію, ДАБІ України та Департамент з питань ДАБК м. Києва ВО КМР (КМДА) зазначають, що позивачем передано замовнику проектну (ТОВ «Сегетіс») документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розроблену з порушенням вимог законодавства та будівельних норм, що, в свою чергу, є порушенням вимог абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону № 687-XIV, а тому, на їх думку, оскаржувані припис та постанова є правомірними.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність вказаних вище доводів скаржників з огляду на таке.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 26 Закону № 687-XIV архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування.

Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону № 208/94-ВР суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об`єкта будівництва проектна організація - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

Як убачається з матеріалів справи, припис від 07 жовтня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанова від 25 жовтня 2016 року № 07/16/073-1198 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийняті відповідачами у зв`язку з тим, що ТОВ «Прометей-Сяйво» передав замовнику будівництва (ТОВ «Сегетіс») проект з порушенням вимог державних будівельних норм, а саме:

- відповідно до п.6.1.3 ДБН В.2.2-9-2009 «Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди» ширина повинна бути не менш 1,2 м та перевищувати ширину прорізу не менше ніж на 0,15 м з кожного боку, а глибина тамбура повинна перевищувати ширину полотна дверей не менше ніж на 0,2 м, в той час як згідно проектним рішенням вказаним у аркуші 13 стадії ІІ Проекту ширина тамбуру складає 0,95 м;

- відповідно до п.6.1.4 ДБН В.2.2-9-2009 «Будинки і споруди. Громадські будинки і споруди», позначка рівня підлоги приміщень біля входу до будинку повинна бути вище від позначки тротуару перед входом не менше ніж на 0,15 м, в той час як згідно проектним рішенням вказаним у аркуші 13 стадії «II» Проекту рівень підлоги приміщень біля входу до будинку співпадає з позначкою тротуару перед входом;

- у проекті відсутні розрахунки теплофізичних характеристик будівельних матеріалів опоряджувальних конструкцій, що не відповідає вимогам п.1.14 ДБН В.2.6-31:2006 «Конструкції будинків і споруд. Теплова ізоляція будівель»;

- проектом не передбачені заходи, які передбачають для інвалідів і громадян інших маломобільних груп населення умови життєдіяльності, однакові з рештою категорій населення, що не відповідає вимогам п. 4.1, 4.3, 4.4 ДБН В.2.2-17:2006 «Будинки і споруди. Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення».

Поряд з цим, судами попередніх інстанцій установлено, що у матеріалах справи міститься засвідчена копія проекту на реконструкцію та перепланування нежилих приміщень з № 1 по № 15 (групи нежилих приміщень № 87) (в літ. «А») та техпідпілля для розміщення закладу торгівлі та громадського харчування в буд. № 7 по вул. Мечнікова у Печерському районі м. Києва, з якого вбачається, що при його розробці та передачі ТОВ «Сегетіс» позивачем було дотримано вимоги державних будівельних норм, зокрема, ширина тамбуру складає 1200 мм, рівень підлоги приміщень біля входу до будинку різниться з позначкою тротуару перед входом зліва на 0,29 м, справа на 0,15 м., у томі ІІ проекту «Інженерні мережі» наявне визначення коефіцієнтів опору теплопередачі зовнішніх конструкцій, та проектом передбачено заходи, які передбачають для інвалідів і громадян інших маломобільних груп населення умови життєдіяльності, однакові з рештою категорій населення, а саме відкидний підйомник для людей з особливими можливостями.

Водночас, надані відповідачами до матеріалів справи ксерокопії частин проекту, на підставі яких були прийнятті спірні припис та постанова, жодним чином не засвідчені, не містять посилань, до якого саме проекту вони відносяться, а також відсутній підпис посадової особи, яка зробила викопіювання.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачами всупереч ч. 2 ст. 77 КАС України не доведено належними та допустимими доказами, що проект «Реконструкція та перепланування нежилих приміщень з № 1 по № 15 (групи нежилих приміщень № 87) (в літ. «А») та техпідпілля для розміщення закладу торгівлі та громадського харчування в буд. № 7 по вул. Мечнікова у Печерському районі м. Києва» був розроблений позивачем та переданий ТОВ «Сегетіс» з порушенням вимог державних будівельних норм, а тому оскаржувані припис від 07 жовтня 2016 року та постанова від 25 жовтня 2016 року № 07/16/073-1198 є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 червня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін