Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.09.2018 року у справі №820/1329/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2018 року

Київ

справа №820/1329/17

адміністративне провадження №К/9901/15344/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року (головуючий суддя - Полях Н.А.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року (головуючий суддя - Любчич Л.В., судді - Сіренко О.І., Спаскін О.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

В березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області (далі - ГУ ДМС України у Харківській області) про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просив:

- визнати неправомірною відмову ГУ ДМС України у Харківській області в оформленні та видачі нової посвідки на постійне проживання в Україні громадянину Соціалістичної Республіки В'єтнам (далі - СРВ) ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 за заявою від 16 березня 2017 року, замість втраченої;

- зобов'язати ГУ ДМС України у Харківській області оформити та видати нову посвідку на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_1, замість втраченої.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 16 березня 2017 року звернувся з письмовою заявою до ГУ ДМС України в Харківський області на підставі пункту 22 Постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року № 251 та просив видати йому нову посвідку, замість втраченої посвідки на постійне проживання в Україні НОМЕР_1 від 24 листопада 2008 року в порядку, встановленому для її обміну. Відповідач у встановлений законом строк не здійснив оформлення позивачу нової посвідки на постійне проживання в Україні замість втраченої та відмовив позивачу у видачі посвідки.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року адміністративний позов задоволено:

- визнано протиправною відмову ГУ ДМС України у Харківській області у здійсненні оформлення та видачі нової посвідки на постійне проживання в Україні громадянина В'єтнаму ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 за заявою від 16 березня 2017 року, замість втраченої;

- зобов'язано ГУ ДМС України у Харківській області здійснити оформлення та видачу нової посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 за заявою від 16 березня 2017 року, замість втраченої.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ ДМС України у Харківській області, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що однією з необхідних умов для здійснення обміну посвідки на постійне проживання є перевірка підстав для обміну посвідки, а саме перевірка документів, які були надані особою при отриманні посвідки. ГУ ДМС України у Харківській області звернулося до ГУ ДМС України у Київській області із запитом на отримання інформації про підстави документування громадянина СРВ ОСОБА_1 посвідкою на постійне проживання. Однак, з незалежних від відповідача причин, відповідь на вказане звернення не надійшла. Таким чином, зазначене унеможливлює здійснення обміну посвідки позивача до перевірки вказаних обставин, що і слугувало підставою для відмови у її обміні. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно зобов'язали ГУ ДМС України у Харківській області здійснити оформлення та видачу нової посвідки на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_1, оскільки вирішення питання про видачу чи відмову у видачі посвідки є дискреційними повноваженнями органів ДМС.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач - громадянин СРВ ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, зареєстрований за адресою місто Харків, вулиця Морозова, будинок 42, 24 листопада 2008 року документований посвідкою на постійне проживання в Україні НОМЕР_1.

01 березня 2017 року позивач звернувся з заявою до Слобідського відділу поліції ГУ НП в Харківський області по факту втрати посвідки на постійне проживання в Україні НОМЕР_1 від 24 листопада 2008 року, яка була зареєстрована до ЖЄО за № 4433 від 01 березня 2017 року.

10 березня 2017 року позивач отримав від Слобідського відділу поліції ГУ НП в Харківський області висновок, в якому повідомлено, що серед знайдених та вилучених документів, на ім'я громадянина СРВ ОСОБА_1 в Слобідському відділу поліції ГУ НП в Харківський області не значаться.

16 березня 2017 року позивач звернувся з письмовою заявою до ГУ ДМС України в Харківський області, в якій просив видати йому нову посвідку на постійне проживання в Україні, замість втраченої посвідки на постійне проживання в Україні НОМЕР_1 від 24 листопада 2008 року в порядку, встановленому для її обміну.

27 березня 2017 року відповідач, через представника позивача, повідомив його, що у зв'язку з тим, що рішення про документування посвідкою на постійне проживання в Україні громадянина СРВ ОСОБА_1 приймалось ВГІРФО ГУ МВС України в Київській області, направлено запит до ГУ ДМС України в Київській області для з'ясування підстав документування посвідкою на постійне проживання на ім'я позивача, а тому рішення про обмін бланку посвідки буде прийнято після надходження до ГУ ДМС України в Харківській області відповіді на вказаний запит.

ГУ ДМС України в Харківській області 10 квітня 2017 року направлений запит до ГУ ДМС України в Київській області для з'ясування підстав документування посвідкою на постійне проживання громадянина СРВ ОСОБА_1.

Суди попередніх інстанцій встановили, що у бланку заяви позивача від 16 березня 2017 року ГУ ДМС України в Харківській області, 21 березня 2017 року зроблено відмітку про прийняте рішення - відмовити в оформленні посвідки на постійне проживання на підставі підпункту 6 пункту 17 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України

від 28 березня 2012 року № 251 (далі - Порядок № 251).

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив того, що оскаржуване рішення, прийняте відповідачем з порушенням норм статті 19 Конституції України та Порядку № 251. Суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач відмовив у обміні посвідки позивачу за відсутності на те законних підстав.

Колегія суддів касаційної інстанції погоджується з вказаними висновками судів першої та апеляційної інстанцій, враховуючи наступне.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 26 Конституції України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України.

Згідно з пунктами 6, 17 частини першої статті 1 Закону України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. Посвідка на постійне проживання - це документ, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує право на постійне проживання в Україні.

На момент виникнення спірних відносин, механізм оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання (далі - посвідки) іноземцям та особам без громадянства, які іммігрували в Україну на постійне проживання або прибули в Україну на тимчасове проживання визначався Порядком № 251.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 251, заяви для оформлення посвідок подаються іноземцями та особами без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, до територіальних органів або підрозділів ДМС за місцем проживання. Зразки заяв та порядок їх розгляду визначаються МВС.

Пунктом 22 Порядку № 251 передбачено, що у разі пошкодження чи втрати посвідки іноземець та особа без громадянства може звернутися за отриманням нової посвідки в порядку, встановленому для її обміну чи продовження строку її дії, до територіального органу або підрозділу ДМС за місцем проживання. Про втрату посвідки іноземець та особа без громадянства або приймаюча сторона зобов'язані негайно повідомити органу Національної поліції за місцем її втрати та територіальному органу або підрозділу ДМС за місцем видачі посвідки, який інформує про це протягом п'яти днів ДМС та Адміністрацію Держприкордонслужби. Втрачена посвідка визнається недійсною та в разі її вилучення підлягає знищенню. Втрачена посвідка, що виявлена у пункті пропуску через державний кордон, вилучається посадовою особою Держприкордонслужби та протягом 10 робочих днів надсилається для знищення за місцем її видачі.

Процедура розгляду заяв для оформлення (обміну) і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання іноземцям та особам без громадянства і прийняття за результатом їх розгляду рішень, а також внесення даних до бланків посвідок, визначена Тимчасовим порядком розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженимнаказом Міністерства внутрішніх справ України від 15 липня 2013 року № 681 (далі - Тимчасовий порядок).

Пунктом 4.1. Тимчасового порядку встановлено, що обмін посвідки здійснюється в разі наявності підстав, визначених пунктами 14 та 16 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання.

Згідно пункту 4.2. Тимчасового порядку, разом із заявою про обмін посвідки (додаток 13) іноземцями та особами без громадянства до територіальних органів чи підрозділів ДМС за місцем проживання подаються: 1) паспортний документ іноземця або документ, що посвідчує особу без громадянства (після пред'явлення повертається), та його копія; 2) посвідка, що підлягає обміну, а в разі її пошкодження чи втрати - довідка про звернення із заявою про втрату посвідки (довідка органів внутрішніх справ з цього питання) у довільній формі; 3) квитанція про сплату державного мита або документ, який підтверджує наявність пільг щодо його сплати; 4) документи, що підтверджують обставини, на підставі яких посвідка підлягає обміну (документи, видані компетентними органами іноземних держав, підлягають легалізації в установленому порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України); 5) дві фотокартки іноземця та особи без громадянства розміром 3,5 х 4,5 сантиметра (на матовому папері) (допускається подання фотографій в головних уборах, що не приховують овалу обличчя особи, громадянами, релігійні переконання яких не дозволяють з'являтися перед сторонніми особами без головних уборів, за умови, якщо в їхніх паспортних документах вони зображені в головних уборах).

Прийняті до розгляду заяви обліковуються відповідно в журналі обліку звернень щодо оформлення посвідки на постійне проживання або в журналі обліку звернень щодо оформлення посвідки на тимчасове проживання, де в графі „Примітки" робиться запис „Обмін" (пункт 4.4. Тимчасового порядку).

За змістом пункту 4.5. Тимчасового порядку, працівник територіального органу чи підрозділу ДМС при надходженні заяви про обмін посвідки перевіряє наявність підстав для обміну посвідки, звіряє відомості про іноземців чи осіб без громадянства, указані в їхніх паспортних документах, з даними, що містяться в цих заявах, перевіряє відсутність підстав для прийняття рішення про відмову у видачі посвідки, передбачених пунктом 17 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання. Після прийняття рішення матеріали, які стали підставою для обміну посвідки, долучаються до справи, на підставі якої посвідка видавалася вперше. У разі якщо посвідка видавалася одним територіальним органом (підрозділом) ДМС, а обмін посвідки провадиться іншим органом (при зміні місця проживання), то до органу, який видав посвідку вперше, надсилається повідомлення про видачу нової посвідки, а недійсна посвідка - для знищення.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 251, рішення про відмову у видачі посвідки іноземцеві та особі без громадянства приймається в разі: 1) необхідності забезпечення національної безпеки або охорони громадського порядку; 2) необхідності охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні; 3) коли паспортний документ іноземця або документ, що посвідчує особу без громадянства, підроблений, зіпсований або не відповідає встановленому зразку чи належить іншій особі; 4) подання завідомо неправдивих відомостей або підроблених документів; 5) коли виявлено факти невиконання ними рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або вони мають інші майнові зобов'язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи ті, що пов'язані з попереднім видворенням за межі України, у тому числі після закінчення строку заборони подальшого в'їзду в Україну (для осіб, що отримують посвідку на тимчасове проживання); 6) інших випадках, передбачених законами.

Пунктом 4.6. Тимчасового порядку встановлено, що за результатами розгляду заяви протягом семи днів (для посвідки на постійне проживання) і п'ятнадцяти днів (для посвідки на тимчасове проживання) з дати подачі всіх визначених цим Тимчасовим порядком документів Головою ДМС (а в разі його відсутності - заступником Голови ДМС) чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником приймається рішення про видачу або відмову у видачі нової посвідки. Про прийняте рішення робиться відмітка в заяві із зазначенням терміну (у разі обміну посвідки на тимчасове проживання), до якого видається посвідка, або про причини відмови в її видачі.

Аналіз наведених вище норм свідчить, що після спливу семиденного строку з дня подачі особою до територіального органу чи підрозділу ДМС України заяви про обмін посвідки на постійне проживання, за умови подачі визначених Тимчасовим порядком документів, Головою ДМС (а в разі його відсутності - заступником Голови ДМС) чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС чи його заступником має бути прийнято рішення про видачу або відмову у видачі нової посвідки. При цьому, рішення про відмову у видачі посвідки приймається за наявності підстав, вичерпний перелік яких передбачений пунктом 17 Порядку № 251.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ГУ ДМС України у Харківській області приймаючи рішення про відмову у видачі позивачу посвідки на постійне проживання, посилалось на підпункт 6 пункту 17 Порядку № 251. Разом з цим, жодної норми закону якою б передбачалась можливість відмови позивачу у видачі посвідки на постійне проживання відповідачем не зазначено.

Суди попередніх інстанцій зазначили, що у відповідача відсутні зауваження до поданих позивачем разом із заявою документів, а також не зазначено про відсутність будь-яких документів, необхідних для обміну посвідки на постійне проживання.

З огляду на такі обставини, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що рішення про відмову у видачі посвідки позивачу з посиланням на підпункт 6 пункту 17 Порядку № 251 без зазначення конкретної підстави для такої відмови є необґрунтованим, а тому підлягає скасуванню.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Стосовно доводів скаржника щодо втручання судами в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Завданням адміністративного судочинства, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Разом з тим, враховуючи положення частини четвертої статті 105, частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017), захист прав у сфері публічно-правових відносин можливий у спосіб зобов'язання відповідача прийняти певне рішення чи зобов'язання вчинити певні дії.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Зважаючи на те, що судом встановлено неправомірність оскаржуваного рішення відповідача, колегія суддів вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій про необхідність зобов'язати ГУ ДМС України у Харківській області видати нову посвідку на постійне проживання в Україні громадянину СРВ ОСОБА_1, замість втраченої, що є належним способом захисту та поновлення порушеного права позивача.

За правилами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що постанова Харківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України у Харківській області залишити без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

Т.Г.Стрелець