ПОСТАНОВА

Іменем України

20 березня 2018 року

Київ

справа №461/2579/17

адміністративне провадження №К/9901/627/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Львівської міської ради про скасування ухвали за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова в складі судді Городецької Л.М. від 16 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Костіва М.В., Бруновської Н.В., Шавеля Р.М. від 15 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

В квітні 2017 року ОСОБА_2 звернулась до суду із адміністративним позовом до Львівської міської ради про скасування ухвали Львівської міської ради № 614 від 26 травня 2016 року «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні земельної ділянки на вул. На Нивах (навпроти будинку №9-а)».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що нею були подані всі необхідні для одержання земельної ділянки документи, погоджено проект землеустрою, а тому відмова Львівської міської ради у затвердженні проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність є протиправною.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 16 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, адміністративний позов задоволено: визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради № 614 від 26 травня 2016 року «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні земельної ділянки на вул. На Нивах (навпроти будинку №9-а)»; вирішено питання про розподіл судових витрат.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з протиправності рішення органу місцевого самоврядування, оскільки були відсутні правові підстави для відмови в затвердженні належно погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та відмови в наданні земельної ділянки у власність.

Львівська міська рада, не погоджуючись з постановою Галицького районного суду м. Львова від 16 серпня 2017 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні позову.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що органи місцевого самоврядування наділені дискреційними повноваженнями в сфері надання земельних ділянок комунальної власності у користування та у власність громадянам та юридичним особам, а також не надали належної оцінки тому факту, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання відповідної ділянки у власність, тобто, фактично відступили від правової позиції Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 грудня 2013 року в справі № 21-358-а-13.

Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вказується на необґрунтованість вимог скаржника, а також на те, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір та прийняли законні рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на виконання ухвали Львівської міської ради № 4613 від 23 квітня 2015 року «Про погодження гр. ОСОБА_2 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. На Нивах (навпроти будинку 9-а)» було погоджено місце розташування земельної ділянки та виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0963 га.

В процесі розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивач погодила та отримала: містобудівельні обмеження та сервітути щодо користування земельною ділянкою; акт прийому-передачі межових знаків на зберігання; висновок Департаменту містобудування Управління архітектури Львівської міської ради; акт встановлення і відображення меж земельної ділянки у м. Львові на вул. На Нивах (навпроти буд. 9-а); висновок Держземагенства у Львівській області від 07 липня 2015 року про погодження проекту землеустрою; висновок від 14 липня 2015 року № 2401-3 вих-1249 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінням архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради.

Земельній ділянці площею 0,0963 присвоєно кадастровий номер НОМЕР_1, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-4602322492015 від 07 липня 2015 року.

Всі зібрані документи було подано на сесію Львівської міської ради, жодних зауважень у компетентних органів до документації не виникало. Незважаючи на належно оформлені документи, Львівська міська рада 26 травня 2016 року прийняла ухвалу № 614 «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні земельної ділянки на вул. На Нивах (навпроти будинку № 9-а)».

Вважаючи таке рішення Львівської міської ради протиправним, позивач оскаржила його до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Галицького районного суду м. Львова від 16 серпня 2017 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 122, 123 Земельного кодексу України.

Згідно з положеннями частин другої та третьої статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_2 отримала дозвіл на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, замовила проектну документацію, яка була розроблена та погоджена у встановленому порядку.

Відповідно до частин дев'ятої та одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Із аналізу наведених правових норм вбачається, що хоча підстави прийняття рішення про відмову в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність не визначені в статті 118 Земельного кодексу України, однак, правомірність такої відмови є предметом судового контролю.

В касаційній скарзі Львівська міська рада вказує на наявність у неї дискреційних повноважень щодо прийняття рішення про затвердження або відмову в затвердженні проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність, а тому, реалізуючи ці повноваження відповідач прийняв рішення про відмову в наданні земельної ділянки у власність ОСОБА_2, вважаючи, зокрема, що доцільнішим є продаж такої ділянки на земельному аукціоні. Проте колегія суддів відхиляє зазначені доводи скаржника з огляду на таке.

Так, Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року в справі № 21-87а13.

Таким чином, дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.

Тому, вирішуючи питання про правомірність рішення Львівської міської ради про відмову в затвердженні проекту землеустрою та наданні земельної ділянки у власність ОСОБА_2, необхідно виходити з меж повноважень органів місцевого самоврядування в сфері розпорядження землями комунальної власності, визначених законом.

Зокрема, відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з положеннями частини третьої статті 134 Земельного кодексу України земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. В свою чергу, статтею 121 Земельного кодексу України встановлені норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам.

Як встановлено судами попередніх інстанцій позивач має право безоплатно набути у власність із земель комунальної власності на підставі рішення органу місцевого самоврядування земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в містах - не більше 0,10 га. При цьому, позивачем повністю дотримано регламентовану законодавством процедуру виготовлення та погодження проекту землеустрою.

В свою чергу, наявність обмежень, встановлених генеральним планом міста, або заборон, які б не узгоджувались із цільовим призначенням, визначеним в проекті землеустрою щодо відведення відповідної ділянки для надання її у власність ОСОБА_2, а також наявність прав інших громадян чи юридичних осіб на відповідну земельну ділянку, Львівською міською радою не підтверджено.

Крім того, проведення земельних торгів щодо продажу земельної ділянки, на яку претендує ОСОБА_2 у межах норм, встановлених статтею 121 Земельного кодексу України, та щодо якої відсутні обмеження, визначені генпланом міста чи інші обмеження, є не реалізацією дискреційних повноважень, а виходом Львівської міської ради за межі таких повноважень.

На цій підставі колегія судів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що ухвала Львівської міської ради № 614 від 26 травня 2016 року «Про відмову гр. ОСОБА_2 у наданні земельної ділянки на вул. На Нивах (навпроти будинку №9-а)» підлягає скасуванню як така, що прийнята неправомірно.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №. 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

З огляду на те, що колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 16 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко