Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.04.2019 року у справі №826/5621/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 року

м. Київ

справа № 826/5621/17

адміністративні провадження № К/9901/27347/20, № К/9901/31007/20

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/5621/17

за позовом народного депутата України ОСОБА_1

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП),

треті особи - ОСОБА_2, АТ "Укртрансгаз"

про визнання протиправною, незаконною та скасування постанови в частині

за касаційними скаргами:

1) Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та

2) представника АТ "Укртрансгаз" - адвоката Болдіна Вячеслава Володимировича

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Смолія І. В.,

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишиної О. М., суддів Федотова І. В., Чаку Є. В.,

УСТАНОВИЛ:

І. Суть позову

1. У квітні 2017 року народний депутат України ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), третя особа - ОСОБА_2 (далі - третя особа - 1), в якому просив:

1.1. визнати протиправною та незаконною постанову НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 в частині посилання в пункті 1 Переліку деяких постанов НКРЕКП, що скасовуються, на "рядки 8-52 додатку до";

1.2. скасувати з моменту прийняття формулювання "рядки 8-52 додатку до" в пункті 1 Переліку деяких постанов НКРЕКП, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 (далі - Постанова № 494).

2. Позовна заява мотивована тим, що НКРЕКП, скасовуючи постанову НКРЕКП від 28 березня 2017 року № 348 лише в частині (рядок 8-52 додатку до цієї Постанови) діяла всупереч прийнятому одноголосно усному рішенню, прийнятому на відкритому засіданні НКРЕКП від 10 квітня 2017 року, а отже, порушила порядок та спосіб, передбачений статтею 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", оформлення у Постанові усного рішення НКРЕКП про скасування деяких постанов НКРЕКП.

Зазначене, на думку позивача, є підставою для визнання протиправною постанови НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 в частині скасування рядків 8-52 постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року № 348.

3. Справа розглядалася судами неодноразово.

4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволений повністю.

5. Рішення судів мотивовані тим, що пунктом 1 Постанови №494 НКРЕКП фактично внесено зміни в постанову НКРЕКП від 28 березня 2017 року №348 "Про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для ПАТ "Укртрансгаз", а не скасовано її в цілому.

Таким чином, НКРЕКП порушила порядок та спосіб, передбачений статтею 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо оформлення у Постанові усного рішення НКРЕКП про скасування деяких Постанов НКРЕКП.

6. Постановою Верховного Суду від 06 листопада 2019 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року у справі № 826/5621/17 скасовано та направлено справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

7. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 січня 2020 року залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Акціонерне товариство "Укртрансгаз".

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

8.10 квітня 2017 року НКРЕКП було прийнято постанову № 494 "Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

9. Відповідно до пункту 1 Постанови № 494 скасовано деякі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, а саме: рядки 8-52 додатку до постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року N 348 "Про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для ПАТ "Укртрансгаз".

10. Дія постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року №348 була зупинена відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2017 року, яку було скасовано постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2020 року.

11. Під час повторного розгляду справи у суді першої інстанції представником позивача та третьої особи - 1 на адресу суду подано клопотання про закриття провадження у справі згідно з пунктом 8 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки відповідач фактично виправив оскаржувані порушення шляхом визнання такою, що втратила чинність, оскаржувана постанова відповідача від 28 березня 2017 року № 348.

12. Постановою НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 "Про встановлення тимчасових тарифів для AT "Укртрансгаз" на послуги для точок входу і виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов НКРЕКП" виключено пункт 1 Переліку постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

13. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року провадження у справі закрито.

14. Закриваючи провадження в справі суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутній предмет спору, оскільки оскаржуваний пункт було виключено із оскаржуваної постанови НКРЕКП.

15. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки дія постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року №348 була зупинена, то нарахування будь-якої плати за попередні періоди на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і виходу для ПАТ "Укртрансгаз" із застосуванням тарифів зупиненої постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року №348 є таким, що не відповідає законодавству України.

16. Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що функція з надання послуг транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і виходу передана від ПАТ "Укртрансгаз" до Товариства з обмеженою відповідальністю "Оператор газотранспортної системи України", що в свою чергу додатково вказує на можливість повного відновлення законних прав та інтересів позивача без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

ІV. Касаційне оскарження

17. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та представник АТ "Укртрансгаз" - адвокат Болдін Вячеслав Володимирович подали касаційні скарги до Верховного Суду, які зареєстровано відповідно 22 жовтня 2020 року та 17 листопада 2020 року.

18. На обґрунтування підстав касаційного оскарження Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та представник третьої особи зазначають, що касаційні скарги подані на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

19. За доводами скаржників, суди попередніх інстанцій мали спочатку встановити чи порушує оскаржувана постанова НКРЕКП права та інтереси позивача і чи має позивач, як народний депутат України, право подавати позов від імені громадян Черкащини. Натомість, без встановлення даного факту та за відсутності висновків Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, завчасно закрив провадження у справі на підставі пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України, оскільки постанова НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 приймалась не на усунення порушень начебто допущених при прийнятті постанови НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494.

20. Крім того, скаржники зазначають, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях помилково надано оцінку наслідкам, спричиненим зупиненням дії постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року № 348, що не була предметом розгляду у цій справі.

21. У зв'язку із наведеним представники відповідача та третьої особи - 2 просять скасувати оскаржувані судові рішення, відмовити у задоволенні клопотання позивача про закриття провадження та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

22. Касаційна скарга містить клопотання відповідача та третьої особи - 2 про розгляд справи за участі їх представників.

23. Протоколом автоматизованого розподілу справи між суддями для розгляду касаційної скарги визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А. А., суддів Кравчука В. М., Стародуба О. П.

24.06 листопада 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №2141/0/78-20 у зв'язку з постановленням Верховним Судом 05 листопада 2020 року ухвали № К/9901/27347/20 про відведення судді-доповідача Єзерова А. А. та суддів Кравчука В. М., Стародуба О. П. від розгляду матеріалів касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року у справі № 826/5621/17, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

25.06 листопада 2020 року протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями для розгляду касаційної скарги визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Шевцової Н. В., суддів Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.

26. Ухвалами Верховного Суду від 10 листопада 2020 року та від 25 листопада 2020 року відкрито касаційні провадження та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 826/5621/17.

27.03 грудня 2020 року матеріали справи № 826/5621/17 надійшли до Верховного Суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

28. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

29. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

32.1. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

32.2. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

33. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

34. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

35. За правилами пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

36. Пунктом 8 частини 1 статті 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

37. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

38. Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

40. Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

41. У цій справі, судами попередніх інстанцій під час розгляду справи установлено, що постановою НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 "Про встановлення тимчасових тарифів для AT "Укртрансгаз" на послуги для точок входу і виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов НКРЕКП" виключено пункт 1 Переліку постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494, який є предметом оскарження в цій справі.

42. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року в справі № 800/369/17 зазначено, що "у розумінні пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з'ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень".

43. Аналогічні висновки Великої Палати Верховного Суду викладено в постановах від 11 лютого 2020 року в справі № 9901/426/19,12 лютого 2020 року в справі № 9901/799/18, від 23 вересня 2020 року в справі № 9901/536/19 та ін.

44. Ураховуючи установлені обставини справи, колегія суддів зауважує, що зміст позовних вимог, заявлених позивачем, та характер спірних правовідносин не дають підстав уважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваної постанови НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 в частині посилання в пункті 1 Переліку деяких постанов НКРЕКП, що скасовуються, на "рядки 8-52 додатку до" протиправною після виправлення оскаржуваних порушень безпосередньо суб'єктом владних повноважень, а тому є всі підстави для закриття провадження в справі.

45. Посилання в касаційних скаргах на те, що спірне у цій справі рішення не скасоване, а лише виключено відповідний пункт є хибним оскільки законодавець у пункті 8 частини 1 статті 238 КАС України не визначає спосіб усунення порушення прав позивача, так само як і мотиви усунення такого порушення.

46. У касаційних скаргах також наголошується на тому, що Верховний Суд, повертаючи цю справу на новий розгляд, у постанові від 06 листопада 2019 року зазначив, зокрема, про необхідність з'ясувати наявність у позивача порушеного законного інтересу у зв'язку із прийняттям оскаржуваної постанови.

47. Разом з тим на момент розгляду цієї справи повторно судом першої інстанції з'ясовано, що положення пункту 1 Переліку постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 втратили чинність.

48. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

49. Втрата чинності регуляторного акту, як і підзаконного може бути з дати скасування: а) прямого (формального) - скасовує орган, який прийняв цей акт або інший орган, якому закон надає таке право; б) фактичного - прийняття нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта.

50. Отже, внаслідок видання постанови НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 положення пункту 1 Переліку постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10 квітня 2017 року № 494 втратили чинність і не тягнуть жодних правових наслідків для будь-якого позивача, що свідчить про відсутність публічно-правового спору як такого.

51. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанції, що оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень шляхом прийняття рішень на підставі яких, оскаржуване в спірних правовідносинах рішення втратило чинність, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі.

52. Водночас колегія суддів погоджується з доводами касаційних скарг, що суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про наявність підстав для закриття провадження в справі, помилково надали оцінку постанові НКРЕКП від 28 березня 2017 року № 348, що не була предметом розгляду у цій справі, проте ця обставина не впливає на вирішення питання про закриття провадження у справі.

53. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

54. За змістом частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

55. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІІ. Судові витрати

56. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та представника АТ "Укртрансгаз" - адвоката Болдіна Вячеслава Володимировича залишити без задоволення.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року в справі № 826/5621/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: Н. А. Данилевич

В. Е. Мацедонська