Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №640/32312/20

адміністративне провадження №№ К/990/3231/22, К/990/3903/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Мацедонської В.Е.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін

касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року (головуючий суддя - Аверкова В.В., судді: Бояринцева М.А., Шевченко Н.М.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді: Ганечко О.М., Василенко Я.М.)

у справі № 640/32312/20

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

треті особи: Львівська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та території України

про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження від 12 червня 2020 року №718-р, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Позивач звернувся до суду з позовом в якому просив:

визнати протиправним та скасувати розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.

Виключено Дублянську територіальну громаду Жовківського району зі складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали, що, органами місцевого самоврядування виявлено ініціативу щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача. Суди зазначили, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення останнього до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення та наявності рішення про його об`єднання з іншою територіальною громадою. Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується Дублянської територіальної громади, на думку судів, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

24 та 26 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги Львівської обласної державної адміністрації (далі - третя особа 1, ЛОДА, скаржник 1) та Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ, скаржник 2) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, в якій скаржники просять скасувати зазначені рішення судів та постановити нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Оскаржуючи судові рішення скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо застосування до спірних правовідносин пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування» стосовно визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) Кабінету Міністрів України визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» .

Позивачем відзиву на касаційні скарги не подано, що не перешкоджає їх розгляду по суті.

Ухвалами Верховного Суду від 14 лютого 2022 року за даними касаційними скаргами відкриті касаційні провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2022 року за клопотанням Львівської обласної державної адміністрації зупинено виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №640/32312/20 - до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.

Ухвалами Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Львівської області згідно з додатком.

Не погоджуючись із включенням Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

При прийнятті спірного рішення Кабінетом Міністрів України враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області".

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р був затверджений перспективний план формування територій громад Львівської області.

В зазначеному Розпорядженні № 624-р, зокрема, зазначена Львівська спроможна територіальна громада з адміністративним центром у м. Львові (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 4610100000), до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.

В свою чергу, в Розпорядженні № 718 в переліку територіальних громад Львівської області зазначена, зокрема, Львівська територіальна громада, до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.

За дорученням Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 до листа Львівської облдержадміністрації від 24.02.2020 № 5/4-1533/0/2-20/1-11 визначено Мінрегіону разом із Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України, Львівською облдержадміністрацією подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України відповідний проект акта.

На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 Мінрегіоном було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» (далі- проект розпорядження) та листами від 09.04.2020 № 7/34/6025-20, № 7/34/6026-20 та від 24.04.2020 № 7/34.4/6844-20 направлено на погодження Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерству фінансів України, Львівській облдержадміністрації, всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування та Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи.

Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.

30 квітня 2020 року Мінрегіоном було проведено узгоджувальну онлайн-нараду (у зв`язку з COVID- 19) за участі представників Львівської обласної державної адміністрації, народних депутатів України, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад», «Всеукраїнська асоціація громад», «Українська асоціація районних та обласних рад», за підсумками якої погоджено конфігурації об`єднаних територіальних громад в Львівській області.

Листом Мінрегіону від 21 травня 2020 року № 1/34.1/4106-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів України. Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду. Проект розпорядження розглянуто та прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України 27 травня 2020 р. за № 624-р.

У зв`язку з низкою зауважень, висловлених у ході засідання Уряду, Кабінетом Міністрів України доручено Мінрегіону разом із Секретаріатом Кабінету Міністрів України доопрацювати та оформити його відповідно до регламентних вимог.

На виконання пункту 4 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №35 Мінрегіоном, листом від 29.05.2020 № 1/34/4344-20 подано Кабінету Міністрів України доопрацьований та оформлений відповідно до регламентних вимог проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області».

14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі - Закон № 562-ІХ), яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 71, відповідно до абзацу першого якого, до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Відповідно до Закону № 562-ІХ Мінрегіоном, на основі перспективного плану формування територій громад Львівської області, було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» (далі - проект розпорядження). Зазначеним проектом розпорядження передбачалось затвердження Львівської територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.

Листами від 01 червня 2020 року № 7/34.1/9070-20, № 7/34.1/9071-20 проект розпорядження направлено на погодження заінтересованим органам та всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування. Зауважень в частині входження Дублянської громади до складу Львівської територіальної громади до Мінрегіону не надходило.

Листом від 09 червня 2020 року № 1/34.1/9394-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів.

12.06.2020 проект розпорядження розглянуто та схвалено на засіданні Уряду, який на виконання пункту 24 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 42 опрацьовано та оформлено відповідно до регламентних вимог та листом від 18 червня 2020 року № 1/34.1/9593-20 направлено до Кабінету Міністрів України.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункту 1 Методики, ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики, спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Відповідно до пункту 5 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Згідно з пунктом 11 Методики, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

У відповідності до пункту 13 Методики, проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Згідно вимог пунктом 14 Методики, проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд підкреслює, що касаційне провадження у даній справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування до спірних правовідносин пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування» стосовно визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) Кабінету Міністрів України визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Суд зазначає, що 14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р був затверджений перспективний план формування територій громад Львівської області.

В Розпорядженні № 718-р в переліку територіальних громад Львівської області зазначена, зокрема, Львівська територіальна громада, до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.

З аналізу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зі змінами, внесеними Законом України від 16.04.2020 № 562-ІХ, на підставі яких відповідач реалізував свою компетенцію щодо визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області, колегія суддів приходить до висновку , що вказані приписи Закону не передбачають отримання погодження чи будь-яку іншу участь представників територіальних громад в процесі визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад.

До того ж, як встановлено судами попередніх інстанцій, матеріали справи не містять доказів оскарження або скасування Перспективного плану формування територій громад Львівської області. Відповідач не є суб`єктом проведення відповідних консультацій. Водночас стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад Львівської області та розпорядження про його затвердження не оскаржується в даному провадженні.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з доводами скаржників про те, що затверджена Розпорядженням № 718-р конфігурація Львівської територіальної громади, до складу якою входять Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади, саме внаслідок реалізації Урядом передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад є законною.

Суд зауважує, що постановою Центральної виборчої комісії від 08 серпня 2020 року № 160, з урахуванням, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», було призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року.

Зокрема, 25 жовтня 2020 року було проведено вибори депутатів та Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.

Відтак, розпорядження Кабінету Міністрів України від України від 12 червня 2020 року 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», фактично реалізоване а юридичним наслідком такої реалізації розпорядження є проведення місцевих виборів та створення і функціонування зазначених громад.

Верховний Суд зауважує, що виключення рішеннями судів попередніх інстанцій Дублянської територіальної громади Жовківського району зі складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, не є належним та ефективним засобом захисту порушеного права, оскільки, не відновлює нібито порушенні права позивача, адже таким рішенням не скасовуються результати місцевих виборів та не скасовується факт утворення Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.

За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про те, що касаційні скарги потрібно задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові у цій частині вимог.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Окрім того, Суд зауважує, що ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2022 року зупинено виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №640/32312/20 до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.

Водночас, зважаючи на те, що за результатами касаційного розгляду, вирішено скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог та постановити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову у цій частині вимог, то Суд не вбачає підстав для поновлення виконання оскаржуваних рішень, відповідно до ч. 3 ст. 375 КАС України.

Керуючись статтями 341 344 349-356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року - скасувати в частині задоволених позовних вимог.

В решті - рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Головуючий суддя Н.А. Данилевич

Судді В.Е. Мацедонська

Н.В. Шевцова