Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 жовтня 2018 року

Київ

справа №826/15007/17

адміністративне провадження №К/9901/55948/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гімона М.М., судді Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування приписів за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді А.І. Кузьменко від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Троян Н.М., Бужак Н.П., Костюк Л.О. від 07 червня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - позивач, ПАТ «Укргазвидобування») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, ДСГН України), у якому просить визнати протиправними та скасувати приписи від 10 листопада 2017 року № 14/19/1817 та № 13/18/2389.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані приписи прийняті за відсутності проведення перевірки ПАТ «Укргазвидобування», що підтверджується актами про недопущення до перевірки від 10 листопада 2017 року № 19/1817 і № 18/2389. На думку позивача, порушення відповідачем порядку прийняття приписів є підставою для їх скасування.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що встановлення порушення вимог законодавства суб'єктом господарювання можливе виключно у разі допуску останнім посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходу контролю, відтак, оскаржувані приписи № 14/19/1817 та № 13/18/2389 від 10 листопада 2017 року є неправомірними та такими, що підлягають скасуванню. При цьому, правомірність недопущення посадових осіб контролюючого органу до перевірки не є предметом розгляду у даній справі.

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ДСГН України звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що відповідно до пункту 3 статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються відповідними органами, зокрема, за рішенням суду. Відтак, недопущення посадових осіб ДСГН України позивачем є протиправним, оскільки стаття 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає виключний перелік підстав для недопущення посадових осіб контролюючого органу до перевірки.

Від ПАТ «Укргазвидобування» надійшов відзив на касаційну скаргу ДСГН України, у якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 28 вересня 2017 року до приміщення ПАТ «Укргазвидобування» прибули представники ДСГН України з метою проведення позапланової документальної перевірки позивача на підставі наказів ДСГН України № 425, № 426, № 427, № 428 від 26 вересня 2017 року та направлень на проведення перевірки від 26 вересня 2017 року № 21569/03/14-17, № 21570/03/14-17, № 21571/03/14-17, № 21572/03/14-17.

Вказані накази прийняті у зв'язку з надходженням ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва Москаленка К.О. від 11 вересня 2017 року у справі № 757/52593/17-к.

ПАТ «Укргазвидобування» вважаючи, що законні підстави для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відсутні, листом № 2/1-01/1-9778 від 10 листопада 2017 року повідомив ДСГН України про недопуск до здійснення перевірки.

10 листопада 2017 року Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки № 19/1817 та № 18/2389.

Крім того, 10 листопада 2017 року відповідачем прийнято приписи № 14/19/1817 та № 13/18/2389, якими у строк до 20 листопада 2017 року ПАТ «Укргазвидобування» зобов'язано усунути виявлені порушення, а саме: статей 6, 10, 11 Закону України «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статті 5 Угоди № 1817 від 07 квітня 2016 року про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів, шляхом надання відповідачу копій документів та матеріалів, що підтверджують дотримання ПАТ «Укргазвидобування» вимог законодавства про надрокористування, та матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи винесені приписи ДСГН України, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження ДСГН України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Законом України «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174).

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 ДСГН України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Статтею 2 цього Закону окреслена сфера його дії, зокрема, встановлюються відносини, що виникають під час здійснення заходів державного контролю, на які не поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

З огляду на те, що ДСГН України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.

Так, статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:

дату складення акта;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);

предмет державного нагляду (контролю);

найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;

найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ДСГН України під час здійснення перевірки та за її наслідками уповноважений складати акт та припис. При цьому, припис містить вимоги щодо усунення виявленого порушення, є обов'язковим до виконання та не передбачає застосування санкцій.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки від 10 листопада 2017 року № 19/1817 та № 18/2389, на підставі чого винесено приписи від 10 листопада 2017 року № 14/19/1817 та № 13/18/2389, якими у строк до 20 листопада 2017 року ПАТ «Укргазвидобування» зобов'язано надати відповідь на поставлені питання, які планувалось вирішити під час проведення перевірки.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:

державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання);

тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;

орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);

органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;

у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

У той же час, суди попередніх інстанцій не перевірили наявність вказаних підстав для недопущення позивачем посадових осіб ДСГН України до здійснення позапланової перевірки, дійшовши при цьому помилкового висновку про те, що правомірність недопуску не є предметом розгляду в межах даної адміністративної справи та не входить до предмету доказування. Так, суди не звернули увагу на той факт, що оскаржувані приписи складено на підставі актів про недопуск до проведення перевірки і в них визначено порушення: не допущено посадових осіб ДСГН України до здійснення державного контролю, тобто дані приписи не є вимогою про усунення порушень у сфері надрокористування, а містять вимогу надати відповідь на питання, які планувалось вирішити під час перевірки.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року № 133 затверджено форми документів у сфері здійснення державного геологічного контролю (далі - Наказ № 133).

Відповідно до підпунктів 1.11 та 1.12 документами у сфері здійснення державного геологічного контролю є, зокрема, акт про недопущення до перевірки та припис.

Оскільки предметом оскарження у даній справі є приписи, складені ДСГН України на підставі актів про недопущення до перевірки, а порушенням у приписі визначено саме недопуск посадових осіб ДСГН України до перевірки ПАТ «Укргазвидобування», відповідно, суди мали перевірити правомірність такого недопуску.

На цій підставі колегія суддів дійшла до висновку про те, що суди попередніх інстанцій не встановили всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення і винесення законного та обґрунтованого рішення.

Конституційний Суд України у рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Крім того, у своєму рішенні від 8 квітня 2015 року у справі № 3-рп/2015 Конституційний Суд України зробив наступний висновок: право на судовий захист включає в себе, зокрема, можливість оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, що є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, захисту їх від порушень і протиправних посягань, в тому числі від помилкових і неправосудних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суди мають перевірити відповідність форми актів про недопуск та форми приписів, складених на їх підставі, вимогам Наказу № 133, а також правомірність недопуску посадових осіб ДСГН України до проведення перевірки ПАТ «Укргазвидобування».

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.М. Гімон

М.І. Гриців