ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2018 року

Київ

справа №826/12868/17

адміністративне провадження №К/9901/48297/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України, третя особа: Нотаріальна палата України про визнання протиправними та скасування наказів за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Каракашьяна С.К., Смолія І.В., Григоровича П.О. від 18 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельничука В.П., Лічевецького І.О., Земляної Г.В. від 15 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Нотаріальної палати України, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 31 серпня 2017 року № 3026/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 19 вересня 2017 року № 2928/5 «Про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», прийнятий на підставі довідки за результатами камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 від 18 вересня 2017 року».

Позовні вимоги мотивовано тим, що всупереч положенням статті 58 Конституції України відповідачем здійснено відносно позивача перевірку у сфері державної реєстрації прав в порядку статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV) та Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990), за період до набрання вказаними нормою та Порядком чинності, в результаті чого прийнятий протиправний наказ, який підлягає скасуванню, оскільки порушує права та законні інтереси позивача, а також позбавляє можливості провадити професійну діяльність. Окрім того, позивачем наголошено на тому, що виявлені відповідачем порушення не відповідають дійсності, оскільки ним не допускалися, а реєстраційні дії проводилися на підставі діючого законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 19 вересня 2017 року № 2928/5 «Про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що положення статті 37-1 Закону № 1952-IV (набрала чинності 02 листопада 2016 року) та Порядку № 990 (набрав чинності з 30 грудня 2016 року) не можуть застосовуватись до дій (правовідносин), що здійснені до набрання ними чинності, адже закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Окрім того, Закон № 1952-IV та Порядок № 990 не містять норм, які б передбачали право Міністерства юстиції України здійснювати моніторинг або проводити перевірки реєстраційних дій, вчинених державними реєстраторами або суб'єктами державної реєстрації прав, до моменту набрання чинності вказаними правовими нормами.

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2017 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство юстиції України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не правильно застосували положення Закону № 1952-IV та Порядку № 990, оскільки в них не міститься заборони проводити перевірки реєстраційних дій, вчинених державними реєстраторами до набуття чинності відповідними Законом та Порядком.

Від Приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства юстиції України, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій прийняли законне та обґрунтоване рішення, а доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Міністерства юстиції України від 31 серпня 2017 року № 3026/7 «Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2», відповідно до статті 37-1 Закону № 1952-IV, Порядку № 990, та на підставі подання Головного територіального управління юстиції у м. Києві від 07 серпня 2017 року № 13518/0/11-17 (вх. № 19974-0-32-17 від 11 серпня 2017 року) було вирішено провести камеральну перевірку державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 та утворено для цього комісію.

За результатами проведення камеральної перевірки позивача була складена довідка від 18 вересня 2017 року, якою встановлені наступні порушення:

10 жовтня 2016 року на підставі прийнятого рішення за заявою № 18944502 державним реєстратором ОСОБА_2 у Державному реєстрі прав здійснено реєстрацію переходу права власності (номер запису про право власності: 16828881, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна: 123673680000) на нежитлове приміщення (в літ. А) загальною площею 226,9 кв. м, розташоване за адресою: АДРЕСА_1, та зареєстровано право власності на таке приміщення за ПАТ «Банк «Український Капітал» на підставі іпотечного договору, посвідченого 27 серпня 2013 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_3 за реєстровим № 520, та договору купівлі-продажу прав вимоги, посвідченого 29 квітня 2015 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 за реєстровим № 1253.

Крім того, у довідці від 18 вересня 2017 року, складеній за наслідком перевірки, зазначено, що наведені вище реєстраційні дії було здійснено ОСОБА_2 за наявності зареєстрованого в Державному реєстрі прав арешту на нерухоме майно з номером запису 15062944 (наявний у розділі Державного реєстру прав з реєстраційним номером об'єкта нерухомого майна 123673680000), внесеного на підставі ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 31 травня 2016 року, справа № 761/19012/16-к.

Також за результатом розгляду заяви № 18944564 10 жовтня 2016 року державним реєстратором ОСОБА_2 здійснено реєстрацію переходу права власності (номер запису про право власності: 16828947, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна: 131758580000) на нежитлове приміщення № 97 (в літ. А) загальною площею 261,7 кв. м, розташоване за адресою: АДРЕСА_2, та зареєстровано право власності за ПАТ «Банк «Український Капітал» на підставі іпотечного договору, посвідченого 27 серпня 2013 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_3 за реєстровим № 522, та договору купівлі-продажу прав вимоги, посвідченого 29 квітня 2015 року приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 за реєстровим № 1253.

Дана реєстраційна дія також проведена за наявності зареєстрованого в Державному реєстрі прав арешту на нерухоме майно з номером запису 15064861 (наявний у розділі Державного реєстру прав з реєстраційним номером об'єкта нерухомого майна 131758580000), внесеного на підставі ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 31 травня 2016 року, справа № 761/19012/16-к.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що під час проведення перевірки ОСОБА_2 надав пояснення, згідно яких арешт був зареєстрований пізніше, ніж іпотека, саме іпотекодержатель має право задовольнити свої вимоги за рахунок предмету іпотеки, а наявність зареєстрованих після державної реєстрації іпотеки інших речових прав, у тому числі арешту, на передане в іпотеку майно, не є підставою для відмови у державній реєстрації права власності за іпотекодержателем.

На підставі довідки від 18 вересня 2017 року Міністерством юстиції України прийнято 19 вересня 2017 року наказ № 2928/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», у пункті 1 якого зазначено, що відповідно до статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, тимчасово заблоковано доступ ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були оскаржувані накази Міністерства юстиції України винесені у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури та чи були вони прийняті на законних підставах.

Так, повноваження Міністерства юстиції України щодо здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав визначаються, зокрема, статтею 37-1 Закону № 1952-IV та Порядком № 990.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення державної реєстрації прав на нерухоме майно та захисту прав власності» від 06 жовтня 2016 року № 1666-VIII, який набув чинності 02 листопада 2016 року, Закон № 1952-IVдоповнено статтею 37-1 «Здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав», якою Міністерство юстиції України наділено повноваженнями контролю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.

Згідно зі статтею 37-1 Закону № 1952-IV за результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.

За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю (частина друга, пункти 2, 4 Закону № 1952-IV).

Відповідно до частини четвертої статті 37-1 Закону № 1952-IV Кабінетом Міністрів України розроблено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затверджений постановою від 21 грудня 2016 року № 990, який набув чинності 30 грудня 2016 року та, зокрема, безпосередньо визначає процедуру здійснення Мін'юстом відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

На цій підставі, колегія суддів доходить до висновку про те, що повноваження зі здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав відповідно до статті 37-1 Закону № 1952-IV та Порядку № 990 Міністерство юстиції України отримало з 02 листопада 2016 року, а порядок реалізації таких повноважень визначено лише з 30 грудня 2016 року. Тобто, повноваження Мін'юсту щодо здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав було обмежено проведенням моніторингу та призначенням камеральних перевірок реєстраційних дій, вчинених суб'єктами державної реєстрації прав та державними реєстраторами, до набрання чинності статті 37-1 Закону № 1952-IV та Порядку № 990.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, перевірці підлягали реєстраційні дії, вчиненні приватним нотаріусом у жовтні 2016 року, тобто до набрання чинності відповідними актами. Міністерством юстиції України під час проведення перевірки не було застосовано положень Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у редакції, чинній на момент вчинення ОСОБА_2 реєстраційних дій, а оскаржувані накази містять посилання саме на статтю 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та Порядок № 990.

Відповідно до статті 58 Конституції України, Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

Згідно рішення Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 23 квітня 2014 року у справі № 6-26цс14 та Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 904/7981/17.

Окрім того, Конституційний суд України в рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що положення статті 37-1 Закону № 1952-IV (набула чинності 02 листопада 2016 року) та Порядку № 990 (набув чинності з 30 грудня 2016 року) не можуть застосовуватись до дій (правовідносин), що здійснені до набрання ними чинності, адже закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

При цьому, колегія суддів відхиляє доводи скаржника з приводу відсутності у Законі № 1952-IV заборони щодо проведення перевірки реєстраційних дій, вчинених до набрання чинності статті 37-1 цього Закону, оскільки в силу статті 19 Конституції України посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини зазначає, що відповідно до його прецедентної практики право на справедливий судовий розгляд, гарантований статтею 6 параграфа 1 Конвенції, повинно тлумачитися у світлі преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права як елемент спільної спадщини держав-учасниць (справа Brumarescu v. Romania, № 28342/95).

Одним із основних елементів верховенства права є принцип правової визначеності, який, серед іншого, передбачає, що закони мають бути чіткими і зрозумілими, закони не повинні бути суперечливими, а у випадку недостатньої чіткості чи суперечливості норм права вони мають тлумачитися на користь невладного суб'єкта (справа «Новік проти України», № 48068/06).

Також, у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» Європейський суд з прав людини наголосив, що Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити громадянинові, якщо виникне потреба з належною порадою, передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія (справа Steel and others v. the United Kingdom).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко