Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2023 року

м. Київ

справа №813/3216/17

адміністративне провадження № К/9901/65903/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Берназюк Я.О., Єзеров А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.04.2018 (судді - Гулик А.Г., Карп`як О.О., Сакалош В.М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 (судді - Кухтей Р.В., Нос С.П., Сеник Р.П.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури України, треті особи: Львівська міська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "БФ Добре житло" про визнання протиправним та скасування рішення.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнень позовних вимог, просив суд визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №32/10/74-17 від 28.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, винесений на підставі акта обстеження містобудівної ситуації по вул.Газовій, 5А у м.Львові .

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

26.05.2017 завідувач сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є.А. здійснив візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: вул.Газова, 5А у місті Львові, про що склав акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та без номера).

Відповідно до зазначеного акту обстеження відповідачем встановлено, що земельна ділянка за вказаною адресою розташована в історичному ареалі м. Львова (рішення Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005) та в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці по вул. Газова, 5А у м. Львові зафіксовано облаштування будівельного майданчика та виконання масштабних будівельних робіт: територію огороджено парканом, на якій розташовуються об`єкти незавершеного будівництва висотою у два наземних поверхи (продовжують будуватись) розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, наявні ознаки проведення масштабних земляних робіт. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалося, на об`єкті будівельні роботи не проводились, проте на території майданчика розміщувались різноманітні металеві та бетонні конструкції та будівельні матеріали.

Також у вказаному акті обстеження зазначено, що нормами законодавства у сфері охоронної культурної спадщини встановлено, що дозвіл на проведення земляних робіт для потреб будівництва на території вказаної земельної ділянки необхідно отримати у встановленому порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерстві культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому порядку, в тому числі, Міністерством культури. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України дозволи на проведення будь-яких робіт за вищевказаною адресою міністерством не надавалося.

Крім того, в акті обстеження вказано, що здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень ч.3 ст.6-1, ч.3 ст.32, ч.1 ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

За результатами проведеного візуального обстеження містобудівної ситуації за вказаною вище адресою, 28.08.2017 відповідачем видано припис №32/10/74, відповідно до якого на виконання вимог ч.1 ст.30 Закону України "Про охорону культурної спадщини", діючи в межах повноважень, визначених п.18 ч.2 ст.5 цього Закону та Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 495 від 03.09.2014 вимагалось: негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газова, 5А у м.Львові", які виконуються в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради № 1311 від 09.12.2005), в межах охоронної (буферної) зони об`єкту "Архітектурний ансамбль історичного центра Львова", включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог ч.3 ст.32, ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів з приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.

Не погоджуючись з вказаним приписом позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.04.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018, позов задоволено.

Визнано протиправним і скасовано припис Міністерства культури України №32/10/74-17 від 28.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, винесеного на підставі акта обстеження містобудівної ситуації по вул.Газовій, 5А у м.Львові.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на дату винесення оскаржуваного припису відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газовій 5А у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими не затверджені відповідачем, як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено ч.2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та пунктом 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318.

Також суди виходили з того, що проектна документація "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Газовій, 5А у м. Львові" розроблена у 2016 році відповідно до затверджених містобудівних умов та обмежень, отримала позитивний висновок державної експертизи та затверджена позивачем як замовником будівництва, що відповідає положенням ст.31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст.7 Закону України "Про архітектурну діяльність", які передбачають відсутність обов`язку замовника будівництва погоджувати проектну документацію з органами державної влади, в тому числі, з органами охорони культурної спадщини.

Також суди виходили з того, що відповідачем було порушено процедуру проведення державного нагляду (контролю), яка передбачена ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та не дотримано принципу гарантування прав та законних інтересів суб`єкта господарювання і принципу здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, відповідач покликається на те, що межі історичного ареалу м. Львова, що є також буферною зоною об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, визначені та затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 "Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова", а тому висновки суду першої інстанції, що на даний час межі історичного ареалу м. Львова не встановлені, є безпідставними.

Також відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку щодо відсутності необхідності погодження проектної документації на будівництво з Міністерством культури України, оскільки таке погодження відповідно до чинного законодавства України є обов?язковим.

Також відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно зробили висновок, що Міністерство культури України порушило законодавство про державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, оскільки відповідач не здійснював плановий захід державного нагляду (контролю), а здійснило охоронюваний захід пов`язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет додержання законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, наданих Законом України "Про охорону культурної спадщини" Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 495 від 03.09.2015.

Відповідач просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення по суті позовних вимог, яким відмовити у задоволенні позову.

Позивач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Відповідно до пунктів 17, 18 частини 2 статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Пунктом 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318) передбачено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Верховний Суд у складі Судової палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 дійшов висновку, що положення статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні " у сукупності з положеннями статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та пункту 12 Порядку № 318 у контексті спірних правовідносин у цій справі необхідно розуміти так:

- межі історичного ареалу міста Львова закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план», затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30 вересня 2010 року, що була розроблена відповідно до чинного на час розробки законодавства, а саме - законів України «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій», ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164;

- оскільки історико-містобудівний опорний план міста Львова, яким визначені, зокрема території, що знаходяться під охороною ЮНЕСКО та історичний ареал м. Львова, ґрунтується на розробленому інститутом «Укрзахідпроектреставрація» у 2005 році історико-архітектурному плані м. Львова, що також покладений в основу рішення виконкому Львівської міськради № 1311 від 9 грудня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», то відповідно території, що визначені такими, що входять до меж історичного ареалу міста Львова згідно з рішенням виконкому Львівської міськради № 1311, знаходяться у межах історичного ареалу міста Львова або його буферної зони на підставі такого історико-містобудівного опорного плану як складової Генерального плану міста Львова;

- з огляду на обов`язковість Генерального плану міста Львова та з метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини на території м. Львова, занесених до Списку історичних населених місць України (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878), а також для збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова, внесеної до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 5 грудня 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО, "Ансамбль історичного центру Львова" (об`єкт № 865), суб`єкти містобудування зобов`язані дотримуватися обмежень і вимог, установлених Законом України «Про охорону культурної спадщини», під час здійснення містобудівної діяльності на території, що належить до історичного ареалу та його буферної зони відповідно до історико-містобудівного опорного плану міста Львова;

- незатвердження науково-проєктної документації з визначення меж історичного ареалу м. Львова відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не впливає на правовий режим території як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, не виводить її з-під державної охорони (охорони законом);

- оскільки за законом правовий статус відповідної території як об`єкта культурної спадщини пов`язаний з фактом її перебування у визначених межах історичного ареалу населеного місця України, наявність або відсутність відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи центрального органу виконавчої влади не змінює цього факту.

Одночасно Верховний Суд відступив від висновків, викладених у постанові від 27.07.2022 у справі № 813/3269/17 та в інших постановах, щодо того, що незатвердження Мінкультури меж історичного ареалу м. Львова у порядку, встановленому статтею 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" свідчить про фактичну відсутність таких меж та нівелює обов`язок суб`єктів містобудування отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт в історичній частині міста Львова та сформулював наступний висновок.

Судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи встановлено, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення на спірному об`єкті здійснюється позивачем без відповідного дозволу Міністерства культури України в межах історичного ареалу міста Львова, закріплених історико-містобудівним опорним планом міста Львова, який входить до складу містобудівної документації "Корегування генерального плану м. Львова" ІІ-стадія. Генеральний план", затвердженої ухвалою Львівської міськради 18-ї сесії 5-го скликання № 3924 від 30.09.2010.

Крім того, у постанові від 26.03.2021 у справі №813/2581/17 у питанні застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до подібних правовідносин Верховний Суд дійшов наступних висновків:

"Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

Водночас відповідно до преамбули Закону України Про охорону культурної спадщини цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини -характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

Отже, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України Про охорону культурної спадщини , зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

З огляду на вищевказане, колегія суддів дійшла висновку, що, ухвалюючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних."

У справі, яка розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем було здійснено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації на об`єкті будівництва, за наслідками якого складено відповідний акт, однак перевірка суб`єкта господарської діяльності не проводилась.

За таких обставин та сформованої практики Верховного Суду, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо протиправності оскаржуваного припису ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права

Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 341 349 350 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18.04.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.09.2018 у справі № 813/3216/17 скасувати.

В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

А.А. Єзеров