Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 808/890/17

адміністративне провадження № К/9901/5418/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Коваленко Н.В., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 (судді - Юрко І.В., Гімон М.М., Чумак С.Ю.)

у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними дій,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У квітні 2017 року ПАТ "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправними дії відповідача щодо складання акту від 05.10.2016 №б/н про відмову у проведенні перевірки.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПрАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім.А.М.Кузьміна» є юридичною особою (код ЄДРПОУ 00186536).

Відповідач - Державна екологічна інспекція у Запорізькій області є суб`єктом владних повноважень, який в даних правовідносинах реалізує надані йому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року №877-V та Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, повноваження.

20.09.2016 наказом Держекоінспекції України №129 затверджений план заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Державної екологічної інспекції у Запорізькій області на IV квартал 2016 року, згідно якого заплановано проведення перевірки ПАТ Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім.А.М.Кузьміна» (а.с.109, 21-30).

30.09.2016 Держекоінспекцією видано направлення №316 на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім.А.М.Кузьміна» з 03.10.2016 року по 24.10.2016 року (а.с.110).

03.10.2016 інспекторами Державної екологічної інспекції у Запорізькій області здійснено виїзд на об`єкт позивача за адресою: м.Запоріжжя, Південне шосе, 81.

05.10.2016 інспекторами Державної екологічної інспекції у Запорізькій області складено акт б/н про відмову у проведенні перевірки (а.с.20).

Згідно акту інспектори прибули на підприємство для здійснення заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства. Виконуючим обов`язки заступника голови правління - технічним директором ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім.А.М.Кузьміна» ОСОБА_1 прийнято рішення про відмову у проведенні (здійснення) заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства, що є порушенням та невиконанням ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позивач не погодився з вказаним актом та оскаржив дії відповідача по його складанню до суду.

В обгрунтуванян позовних вимог посилався на те, що складений відповідачем акт від 05.10.2016 про відмову у проведенні перевірки не відображає фактичних обставин та подій, що відбувалися під час проведення перевірки, а дії відповідача порушують права позивача.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2017 позов задоволено.

Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Запорізькій області щодо складання акту від 05.10.2016 № б/н про відмову у проведенні перевірки Приватного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна".

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2017 скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що під час судового розгляду справи не знайшли свого підтвердження доводи представника Державної екологічної інспекції у Запорізькій області щодо наявності законних та обґрунтованих підстав для вчинення інспекторами відповідача дій щодо складання оскаржуваного акту.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про відмову в позові, апеляційний суд виходив з того, що акти перевірки та відмови в проведенні перевірки, протоколи, тощо, є виключно носієм доказової інформації про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог природоохоронного та іншого законодавства суб`єктами господарювання. Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки та протоколах власні суб`єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень, що приймаються на підставі них, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних порушень.

Оцінка акту про відмову в проведенні перевірки, в тому числі й оцінка дій посадових осіб Інспекції щодо його складання, може бути надана при вирішенні відповідного спору. Акти та протоколи є лише засобом документування дій контролюючого органу, а предметом оскарження в адміністративному суді можуть бути юридичні наслідки, що безпосередньо випливають з результатів відповідних дій чи бездіяльності.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуваний акт про відмову в проведенні перевірки від 05.10.2016 сам по собі не є обов`язковими для виконання рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин, на що суд першої інстанції не звернув увагу.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги позивач посилається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення судового рішення, яке підлягає скасуванню.

Покликається на те, що предметом позову є не акт перевірки, а дії інспекторів по його складанню за відсутності на це визначених законом підстав.

Просив рішення суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою пзов задовольнити у повному обсязі.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Ключовим питанням у цій справі є чи підлягає оскарженню в судовому порядку акт про недопуск посадових осіб до проведення перевірки та дії зазначених посадових осіб щодо його складення.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Велика Палата Верховного Суду розглядала справу щодо оскарження акту перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14).

У вищевказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:

«Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.

Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.»

Крім того, у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду як за правилами адміністративного судочинства так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Така правова позиція є затосовною до справи що розглядається.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом оскарження у цій справі є дії інспекторів Державної екологічної інспекції у Запорізькій області по складанню акту від 05.10.2016 №б/н про відмову у проведенні перевірки Приватного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна".

При цьому, судами встановлено, що на підставі зазначено акту відповідачем відносно ОСОБА_1 , як в.о. голови правління - технічного директора ПАТ «Електорометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім. А.М Кузьміна» винесено постанову від №000487/01/02, якою застосовано до нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 765 грн., яка була предметом оскарження у справі №335/11786/16-а.

За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання акту про відмову у проведенні перевірки не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

При цьому, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 24.06.2022 у справі №826/10383/16.

За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 скасувати.

Провадження у справі №808/890/17 за позовом Приватного акціонерного товариства "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" ім. А.М. Кузьміна" до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними дій, - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук