ПОСТАНОВА

Іменем України

16 березня 2020 року

Київ

справа №826/6522/15

провадження №К/9901/14853/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дім на Пушкінській» до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Заступника начальника відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Печінкіна Андрія Віталійовича та Головного спеціаліста відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Купрієнка Євгена Ігоровича, третя особа: Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування припису, за касаційною скаргою Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської О.А., Парінова А.Б., Беспалова О.О., від 7 липня 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Дім на Пушкінській» (далі - позивач, ТОВ «Дім на Пушкінській») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), Заступника начальника відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Печінкіна Андрія Віталійовича та Головного спеціаліста відділу інспекції державного контролю об`єктів культурної спадщини та археологічного нагляду Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Купрієнка Євгена Ігоровича, третя особа: Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 1 квітня 2015 року №191/П.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд виходив з того, що в акті від 1 квітня 2015 року відповідач дійшов висновку, що умови охоронних договорів в частині збереження об`єктів культурної спадщини власником не виконуються, що призводить до погіршення стану пам`яток архітектури. Доводи, викладені в акті від 1 квітня 2015 року, підтверджуються відповідною фотофіксацією.

Доводи позивача на те, що акт огляду від 1 квітня 2015 року не відповідає фактам реального огляду садиби, оскільки територія, на якій розміщується садиба є закритою, а потрапити на неї без відома позивача неможливо, суд першої інстанції визнав такими, що не підтверджуються відповідними доказами. Жодних документів, які б спростовували доводи, викладені у акті огляду від 1 квітня 2015 року та зафіксовані фотофіксацією до акту огляду, на думку суду, позивачем не надано.

На підставі вищевикладеного, з урахуванням норм чинного законодавства, Окружний адміністративний суд міста Києва дійшов висновку, що під час вищезазначеного огляду пам`ятки архітектури відповідачем виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, а не проводилася перевірка господарської діяльності позивача, що спростовує посилання позивача на проведення перевірки його господарської діяльності під час дії обмежень проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2016 року скасовано судове рішення суду першої інстанцій та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що органи охорони культурної спадщини є контролюючими органами і уповноважені здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема шляхом проведення перевірок та оглядів. Однак, судова колегія акцентувала увагу на тому, що при здійсненні такого контролю вони мають дотримуватися вимог чинного законодавства, яким регламентовано порядок здійснення перевірок, і застосування до суб`єкта господарювання, який допустив порушення вимог законодавства в сфері охорони культурної спадщини, таких заходів реагування, як внесення на його адресу припису про усунення таких порушень, може здійснюватися не на підставі результатів огляду місцевості (будь-яких інших об`єктів), а виключно за результатами перевірки суб`єкта господарювання, оскільки лише в межах перевірки суб`єкта господарювання, наявності або відсутності у нього відповідних документів, можливо зробити висновок про наявність або відсутність порушень вимог законодавства з боку суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки припис є юридично значимим та обов`язковим до виконання рішенням і чинним законодавством передбачено відповідальність за його невиконання, то його винесенню має передувати проведення заходу державного нагляду (контролю), а саме перевірки, із дотриманням визначених законом вимог щодо порядку його призначення, проведення та оформлення результатів. Відповідач не заперечував тієї обставини, що дозволу Кабінету Міністрів України для проведення заходу державного нагляду (контролю) з питань дотримання вимог законодавства позивачем, він не отримував, поряд із цим, суб`єктом господарювання також заявка з цього приводу контролюючому органові не подавалася. Переглядаючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів установила, що захід зі здійснення державного контролю, було проведено відповідачем без дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», положень пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 28 грудня 2014 року від № 76-VІІІ «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» та пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», тобто без дозволу (видання Кабінетом Міністрів України відповідного розпорядження) на проведення такої перевірки.

Крім того, судова колегія звернула увагу на те, що підставою для винесення оскаржуваного припису слугував висновок контролюючого органу в акті візуального обстеження від 1 квітня 2015 року, згідно з яким, позивачем не виконуються умови охоронних договорів в частині збереження об`єктів культурної спадщини, що призводить до погіршення стану пам`яток архітектури, що слугувало підставою винесення відповідним органом охорони культурної спадщини відповідного розпорядження про зобов`язання здійснення цих заходів. Однак, всупереч наведеного відповідачем було винесено припис, а не розпорядження. Крім того, суд зазначив, що оскаржуваний припис не відповідає вимогам законодавства, оскільки виданий не начальником Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а іншою посадовою особою, у зв`язку з чим він не може бути визнаний правомірним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 1 квітня 2015 року відповідачем було здійснено огляд належних позивачеві будинків №№ 35-А, Б; 37-А, Б на вул. Пушкінській у Шевченківському районі міста Києва, які в комплексі являють собою «Міську садибу Міхельсона» (далі за текстом - садиба).

6. Зазначена садиба наказом Міністерства культури і туризму України від 7 вересня 2006 року № 747/0/16-06 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка архітектури місцевого значення, охоронний номер № 231, яка розташована у Центральному історичному ареалі міста.

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16 жовтня 2010 року позивачем укладено з Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації охоронні договори №№ 2538, 2539, 2540, 2541, предметом охорони яких є зазначені будинки - частини садиби.

Відповідно до умов цих договорів позивач як власник садиби несе відповідальність за рухоме майно (садибу), що належить до об`єкта культурної спадщини. Відповідно до пункту 5.3 охоронних договорів позивач зобов`язаний утримувати садибу в належному санітарному, протипожежному і технічному стані. Мати у будинках належне обладнання згідно з вимогами органів протипожежної, санітарної, екологічної охорони та інших уповноважених органів. Пунктом 5.10 охоронних договорі позивач зобов`язаний своєчасно проводити поточний та капітальний ремонти об`єкта культурної спадщини та роботи по впорядкуванню території будинків. Виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, передбачені у пункті 13 охоронних договорів, у разі потреби - в терміни, визначені окремими розпорядженнями відповідача. Згідно з пунктом 5.11 охоронних договорів позивач зобов`язаний проводити реставраційні, ремонтні та інші роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом відповідача. Копії матеріалів про проведення обміру та дослідження об`єктів культурної спадщини, а також науково-проектну документацію безоплатно передавати відповідачу в 10-денний термін після її затвердження.

8. За результатами огляду садиби відповідачем складено акт візуального обстеження пам`ятки архітектури місцевого значення «Міська садиба Міхельсона» по вул. Пушкінська, 35-37 у Шевченківському районі міста Києва від 1 квітня 2015 року.

9. Згідно із висновком зазначеного акта, умови охоронних договорів в частині збереження об`єктів культурної спадщини власником не виконуються, що призводить до погіршення стану пам`яток архітектури.

10. Такий висновок мотивований тим, що як було встановлено під час огляду, садиба не має ознак використання і перебуває у незадовільному аварійному стані. Будинки та їх приміщення знаходяться в занедбаному стані. У деяких приміщеннях будинків відсутня підлога та перекриття. Наявні пошкодження архітектурних елементів, карнизів, балконів, сходів. В деяких віконних отворах вибиті шибки. Виявлені вертикальні та горизонтальні тріщини на фасадах будинків. Ознак робіт по збереженню садиби та створенню власником належних умов для її використання не виявлено. Прибудинкова територія перебуває у незадовільному стані і потребує проведення робіт з благоустрою.

11. У зв`язку із цим, відповідачем було винесено припис від 1 квітня 2015 року № 191/П, у якому зафіксовано, що позивач не виконує вимоги охоронних договорів в частині утримання пам`яток у належному санітарному, протипожежному і технічному стані (порушення пункту 5.3 охоронних договорів), своєчасно проводити поточний і капітальний ремонт вказаних об`єктів культурної спадщини і роботи по впорядкуванню їх території, проведення реставраційних робіт, в терміни, які визначені в охоронних договорах (порушення пунктів 11, 13 охоронних договорів), чим порушено частину першу статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

12. З метою усунення встановлених порушень відповідач у зазначеному приписі вимагав від позивача наступне: 1. Надати на розгляд проектну документацію з консервації зазначених об`єктів для погодження в установленому порядку відповідно до чинного законодавства. 2. Отримати дозвіл на виконання робіт з консервації. 3. Привести зазначені об`єкти культурної спадщини до належного стану.

13. 2 квітня 2015 року припис було надіслано позивачеві рекомендованим листом, який отримано останнім 6 квітня 2015 року.

14. Вважаючи даний припис відповідача незаконним, позивач звернувся до суду із даним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Касаційна скарга Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) обґрунтована тим, що органи охорони культурної спадщини є органами державного управління у сфері охорони культурної спадщини, їх збереження, належного утримання. Ці органи здійснюють нагляд за дотриманням законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а не суб`єктів господарювання.

Вказує, що Управління виявило правопорушення відносно неналежного утримання пам`яток архітектури місцевого значення, а не проводило перевірку діяльності позивача як юридичної особи. Вважає твердження суду щодо необхідності проведення перевірки позивача безпідставними, оскільки Управлінням здійснювався лише контроль за виконанням охоронних договорів в частині утримання об`єкта. Також скаржник посилається на пріоритетність норм Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, ратифікованої Україною.

16. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в якому посилається на необґрунтованість викладених в ній доводів. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Правові засади здійснення охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини».

18. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

19. Згідно частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

20. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

21. Відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; погодження документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

22. Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, крім іншого: видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

23. Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язаний утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього закону та охоронного договору.

24. Згідно статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

25. Органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

26. Відповідно до пункту 1 Положення про Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 28 вересня 2005 року №1805 (далі - Положення), Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (КМДА), підпорядковується голові Київської міської державної адміністрації, підзвітне та підконтрольне Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

27. Згідно пункту 2 Положення Управління є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації).

28. Відповідно до пунктів 7.14, 7.16 та 7.33 Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань:

- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях і в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини»;

укладає охоронні договори на пам`ятки та здійснює контроль за їх виконанням.

- видає розпорядження та приписи юридичним і фізичним особам, які завдали шкоди пам`яткам, їх територіям (у тому числі незаконним будівництвом), щодо відновлення пам`яток та їх територій, а якщо відновлення неможливе, - щодо відшкодування завданих збитків відповідно до закону.

29. Згідно із пунктом 8.2 Положення Управління має право перевіряти дотримання правил та режиму збереження, утримання, використання, дослідження, консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування.

30. Відповідно до пункту 9 Положення накази, розпорядження, дозволи, приписи, постанови Управління, прийняті в межах його компетенції, є обов`язковими для виконання на території міста Києва юридичними та фізичними особами.

31. Статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що його дію поширено саме на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

32. Відповідно до частини першої та другої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

33. Згідно з частиною п`ятою статті 7 цього Закону перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

34. Відповідно до частини одинадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб`єкта господарювання.

35. У свою чергу, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (абзац 3 частини п`ятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

36. Згідно із частиною восьмою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

37. Поряд із цим, за змістом частини сьомої цієї статті припис виноситься органом державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства.

38. Згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

39. Відповідно до статті 1 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року для цілей цієї Конвеції вираз «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об`єкти: 1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення; 2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак; 3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.

40. Згідно зі статтею 3 цієї Конвенції кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

41. Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.

42. Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.

43. Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.

44. Згідно статті 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.

45. Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

46. Стосовно застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» колегія суддів зазначає наступне.

47. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

48. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

49. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

50. Таким чином, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» слід застосовувати до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.

51. Разом з тим, відповідно до преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

52. Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

53. Відтак, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

54. З огляду на викладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що під час огляду пам`ятки архітектури відповідачем виконувалися повноваження щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам`ятки, здійснювався огляд пам`ятки архітектури та перевірка належного утримання та використання пам`ятки архітектури, а не проводилась перевірка господарської діяльності позивача.

55. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 січня 2019 року у справі № 823/1154/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18.

56. Таким чином, оскільки жодних документів, які б спростовували доводи, викладені в акті огляду від 1 квітня 2015 року та зафіксовані фотофіксацією до акту огляду, позивачем до суду надано не було, суд першої інстанції дійшов правомірних висновків про необґрунтованість позовних вимог ТОВ «Дім на Пушкінській» та, відповідно, відсутність підстав для їх задоволення.

57. Оцінивши доводи касаційної скарги, колегія суддів приймає до уваги посилання відповідача на Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 3 жовтня 1985 року, оскільки на виконання вказаної Конвенції Україна шляхом закріплення відповідних повноважень органів охорони культурної спадщини в Законі України «Про охорону культурної спадщини» врегулювала питання захисту вказаних об`єктів.

58. Суд апеляційної інстанції задовольняючи позов допустив неправильне застосування норм матеріального права, оскільки до спірних правовідносин не застосував положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», який є спеціальним, та регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, чим також порушив і вимоги Конвенції про охорону культурної спадщини Європи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

59. За таких обставин, Верховний Суд приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права, оскільки до спірних правовідносин не застосовано положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», який є спеціальним, та регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, що призвело до скасування законного судового рішення суду першої інстанції.

60. У зв`язку з цим, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі постанови суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департамента культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2016 року скасувати, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року залишити в силі.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін