Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 140/2580/19

провадження № К/9901/8899/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державно-архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича

на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року (суддя Ксендзюк А.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., Довгополов О.М., Пліш М.А.)

у справі №140/2580/19

за позовом ОСОБА_1

до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державно-архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Боговода В`ячеслава Пилиповича, Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державно-архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради

про визнання протиправним і скасування рішення та припису.

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Боговода В.П., головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацького В.М., третя особа - Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення від 20 травня 2019 року №122 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18(му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м.Луцьк", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05 травня 2018 року №47му та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 20 травня 2019 року №119 в частині щодо містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м.Луцьк", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05 травня 2018 року №47му.

2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року, позов задоволено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацький В.М. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року та відмовити у позові.

4. Відзивів на касаційну скаргу від учасників судового процесу не надійшло.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 20 травня 2019 року відповідно до наказу ДАБІ України від 25 березня 2019 року № 294 на підставі плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на ІІ квартал 2019 року, головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацьким В.М. та Боговодом В.П., у присутності начальника Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради Туза В.В., проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради.

6. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, в якому, зокрема, зафіксовано, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м. Луцьк", замовник - ОСОБА_2 , затверджені наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05 травня 2018 року №47 му, видані з порушенням статті 29 та частини шостої Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме:

- в містобудівних умовах та обмеженнях від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) назва об`єкта будівництва не відображає місце розташування об`єкта, чим порушено пункт 1 частини п`ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". В пункті 3 "Загальні дані" об`єктом нагляду конкретно не зазначено відповідність цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, чим порушено пункт 3 "Загальні дані" Додатку до Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженого наказом Мінрегіону від 31 травня 2017 року №135 "Про затвердження Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень";

- в пункті 2 об`єктом нагляду зазначено: 85% (згідно містобудівного розрахунку). Містобудівний розрахунок не є містобудівною документацією місцевого рівня і не відноситься до будівельних норм, якими має керуватись об`єкт нагляду при зазначенні обмеження щодо максимально допустимого відсотка забудови даної земельної ділянки, чим порушено пункт 2 "Містобудівні умови та обмеження" Додатку до Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженого наказом Мінрегіону від 31 травня 2017 року №135 "Про затвердження Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень", пункт 5 частини п`ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- в пункті 4 об`єкт нагляду посилається на: червоні лінії та лінії регулювання забудови - пункт 3.14 ДБН 360-92*. Пунктом 3.14 ДБН 360-92* передбачено наступне - "Житлові будинки з квартирами на перших поверхах треба розміщувати, як правило, з відступом від червоних ліній. По червоній лінії допускається розміщувати як правило, з відступом від червоних ліній. По червоній лінії допускається розміщувати житлові будинки з вбудованими у перші поверхи приміщеннями громадського призначення, а на житлових вулицях в умовах реконструкції забудови, яка склалася, - житлові будинки з квартирами на перших поверхах тільки як виняток. Формування малоповерхової високо щільної забудови повинне здійснюватися на основі компактного розміщення блокованих житлових елементів при забезпеченні нормативних санітарно-гігієнічних вимог. Мінімальні розміри формованих внутрішніх двориків визначаються вимогами інсоляції при забезпеченні відстані між вікнами квартир, розміщених з протилежного боку, не менше 15 м (побутовий розрив), а також протипожежними вимогами (додаток 3.1), включаючи забезпечення в`їзду пожежних машин. Проїзди у внутрішні дворики треба приймати (у світлі) не менше 3,4 м, заввишки - не менше 4,25 м.кв., що не має відношення до будівель охорони здоров`я. Щодо лінії регулювання забудови, то відповідно до пункту 6 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", це-лінії, визначені в містобудівній документації межі розташування будинків і споруд відносно червоних ліній, меж окремих земельних ділянок, природних меж та інших територій. В генеральному плані м. Луцька та плані зонування м. Луцька не визначено лінії регулювання забудови, що унеможливлює її визначення та встановлення без детального плану території, чим порушено пункт 4 "Містобудівні умови та обмеження" Додатку до Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 31 травня 2017 року №135 "Про затвердження Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень", пункт 7 частини п`ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- відповідно до Плану зонування території м. Луцька, затвердженого рішенням міської ради від 25 лютого 2015 року №71/13, земельна ділянка знаходиться в зоні розміщення перспективної змішаної багатоквартирної житлової забудови ПЖ- 5 (3-16 поверхів). Згідно генерального плану м. Луцька на даній території заплановано будівництво поліклініки для дорослих (58). Детальний план на дану території не розроблявся, тобто відсутнє уточнення положення генерального плану Луцька та плану зонування щодо розміщення на даній ділянці, з максимально допустимим відсотком забудови земельної ділянки, поліклініки для дорослих з дотриманням будівельних норм, стандартів і правил, чим порушено Розділ V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

7. На підставі зафіксованих актом перевірки порушень вимог містобудівного законодавства будівельних норм, державних стандартів і правил головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Боговодом В.П. 20 травня 2019 року прийнято рішення за №122 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м. Луцьк", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05 травня 2018 року №47 му.

8. 20 травня 2019 року головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Волинській області Рибацьким В.М. та Боговодом В.П. видано керівнику управління містобудування та архітектури Луцької міської ради припис № 119 з вимогою усунути до 19 листопада 2019 року виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності в тому числі в частині щодо містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м.Луцьк", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05 травня 2018 року №47му

9. Незгода позивача із зупиненням містобудівних умов та обмежень земельної ділянки та приписом стала підставою для звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18(му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м.Луцьк" Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради не було, оскільки при отриманні вказаних містобудівних умов та обмежень позивач надав усі необхідні документи, наміри забудови земельної ділянки, які повністю відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а містобудівні умови та обмеження відповідають додатку до Порядку № 135 та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", тому Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради правомірно видано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) "Нове будівництво медичного центру по вул. Ветеранів, 20, м.Луцьк" забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року, а зазначенні в акті перевірки від 20 травня 2018 року порушення суперечать порядку отримання містобудівних умов та обмежень.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційну скаргу мотивовано порушенням окружним та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

12. Як на підставу для касаційного оскарження відповідач-2 посилався на невідповідність висновків судів попередніх інстанцій практиці Верховного Суду, висловленій у постановах від 13 грудня 2018 року у справі №813/2797/17, від 07 лютого 2019 року у справі №803/952/17, від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а.

13. Також скаржник звертає увагу Верховного Суду на те, що в містобудівних умовах та обмеженнях від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) назва об`єкта будівництва не відображає місце розташування об`єкта, що судами не взято до уваги. При цьому, твердження суду першої інстанції про те, що такі дані містяться в пункті 1 розділу «Загальні дані», де вказується вид будівництва, адреса або місцезнаходження земельної ділянки, жодним чином не свідчить про те, що в містобудівних умовах та обмеженнях від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) вказане місце розташування об`єкта, оскільки такі адреси можуть бути різними.

В супереч законодавству у п. 4 розділу "Містобудівні умови та обмеження" від 05 травня 2018 року №48-20-18 (му) не зазначені конкретних цифрових показників, так, п. 4 не містить відстані від об`єкта до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови, до існуючих будинків та споруд, чим порушено також п. 4 «Містобудівні умови та обмеження» Додатку до Порядку №135, п. 7 ч. 5 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та унеможливлює встановити планувальні та архітектурні вимоги до проектування і будівництва.

14. Відповідач-2 вважає, що позивач звернувся до суду з позовом до головних інспекторів будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Волинській області Рибацького В.М., Боговіда В.П., тобто до неналежних відповідачів.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

16. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

17. Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

18. Відповідно до статті 7 Закону № 3038-VI зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

19. Відповідно до частини 2 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд- сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільськи, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

20. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

21. Згідно пунктом 6 частини 12 статті 41 цього ж Закону, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, у тому числі, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

22. Отже, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що головні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

23. Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган.

24. Поряд з цим, орган, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.

25. Слід зазначити, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

26. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

27. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про визнання протиправним та скасування рішення, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

28. Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.

29. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26 грудня 2019 року у справі № 724/716/16, від 17 червня 2020 року у справі № 127/6881/17, від 18 березня 2021 року у справі № 809/466/17, від 28 квітня 2021 року у справі № 2340/5048/18, від 09 липня 2021 року № 806/1129/16.

30. Отже, доводи касаційної скарги щодо неврахування судами правової позиції Верховного Суду, зокрема, викладеної у постанові Суду від 26 грудня 2019 року у справі № 724/716/16, знайшли своє підтвердження.

31. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

32. За приписами пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

33. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 2 3 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державно-архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича - задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року у справі №140/2580/19 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб