Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.01.2019 року у справі №814/889/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 січня 2019 року

м. Київ

справа №814/889/16

адміністративне провадження №К/9901/24407/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 (колегія суддів у складі: Ступакової І.Г., Бітова А.І., Лукянчук О.В.) у справі № 814/889/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа: Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач, ГУНП в Миколаївській області), третьої особи Національної поліції України про визнання протиправним та скасування наказу від 21.03.2016 № 47 о/с в частині його звільнення, поновлення його на посаді старшого уповноваженого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 29.08.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 29.08.2016 скасовано та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Миколаївській області від 21.03.2016 №47 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції відповідно до Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність); поновлено позивача на посаді старшого оперуповноваженого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколавїській області з 21.03.2016; стягнуто з відповідача на користь позивача середнє грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 21.03.2016 по 06.12.2016 в розмірі 32 277, 28 грн. з відрахуванням обов'язкових платежів.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач виявив бажання проходити службу в національній поліції, 07.11.2015 подав рапорт та був призначений на посаду старшого оперуповноваженого Центрального відділу поліції ГУНП України в Миколаївській області.

23.02.2016 позивач пройшов тестування на загальні здібності та навички, в ході якого набрано 28 балів за тестом на знання законодавства та 26 бали за тестом на загальні здібності та навички, а загалом 54 балів. 21.03.2016 ОСОБА_4 проходив співбесіду на засіданні атестаційної комісії.

Позивача було ознайомлено зі змістом атестаційного листа та висновком атестаційної комісії, відповідно до якого щодо нього прийнято висновок, визначений підпунктом 4 пункту 15 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465), що він займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

31.03.2016 ним було отримано наказ по особовому складу № 47 про звільнення його з Національної поліції на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII через службову невідповідність.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що наказ ГУНП в Миколаївській області про звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність було видано на виконання вимог нормативно-правового акту, яким є наказ Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 № 1465, у відповідності з яким на керівника органу поліції, якому надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, покладено обов'язок негайно забезпечити виконання рішення атестаційної комісії шляхом видання відповідного наказу, а позивачем у позовній заяві щодо вимоги визнати протиправним та скасувати наказ про звільнення не зазначено жодної норми чинного законодавства, яка була порушена відповідачем.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції та задоволення позовних вимог, виходячи з того, що позивача протиправно звільнено зі служби в поліції на підставі висновків, прийнятих за наслідком проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм діючого законодавства України.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Вимоги касаційної скарги обґрунтовано тим, що висновок суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог не відповідає встановленим обставинам справи, так як атестація позивача правомірно призначена керівником поліції, в межах його повноважень та на виконання вимог чинного законодавства, а тому висновок судів про безпідставність проведення такої атестації, а як наслідок протиправність її висновків, є помилковим. Більш того, на думку скаржника, судом порушено норми процесуального права, внаслідок безпідставного виходу за межі позовних вимог шляхом надання правової оцінки проведеній атестації позивача, так як у межах спірних правовідносин останнім не оскаржено рішення атестаційної комісії. Зазначає, що атестаційною комісією були з'ясовані та досліджені усі критерії, передбачені у пункті 16 розділу IV Інструкції № 1465. Крім того, позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу зазначає, що судом апеляційної інстанції не допущено порушень норм матеріального та процесуального права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції № 1465 слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача від 07.11.2015 № 6 о/с «По особовому складу», відповідно до якого ОСОБА_4 в порядку переатестування призначено на посаду старшого оперуповноваженого Центрального відділу поліції, з присвоєнням спеціального звання «капітан», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак, питання про відповідність ОСОБА_4 вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття її на службу.

Стосовно посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що ОСОБА_4 не підлягав атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист ОСОБА_4 не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 28 балів за підсумками тестування на загальні навички, та 26 балів - професійне тестування з 60 можливих.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про задоволення позовних вимог.

Питання правильності обрахунку періоду вимушеного прогулу та суми стягнення не є предметом касаційного оскарження, а тому не аналізуються Судом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі № 814/889/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. ЖелтобрюхСудді: О.В. Білоус В.М. Шарапа