ПОСТАНОВА

Іменем України

11 квітня 2018 року

Київ

справа №804/401/17

адміністративне провадження №К/9901/11172/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Комунального підприємства «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради про стягнення пені за касаційною скаргою Комунального підприємства «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду в складі судді Рябчук О.С. від 14 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Дурасової Ю.В., Лукманової О.М., Божко Л.А. від 12 грудня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

13 січня 2017 року Дніпропетровське обласне відділення Фонду соціального захисту інвалідів звернулось до суду із позовною заявою до КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради, в якому просило стягнути з відповідача на користь держави в особі Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів пеню за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій у розмірі 142201,94 гривень.

В обґрунтування позивних вимог Дніпропетровське обласне відділення Фонду соціального захисту інвалід посилається на те, що КП «Жовтоводський водоканал» до 15 квітня 2012 року повинно було сплатити адміністративно-господарські санкції у розмірі 165640,08 гривень за невиконання нормативу працевлаштування інвалідів у 2011 році у відповідності до статті 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні». Проте, сплата суми заборгованості адміністративно-господарських санкцій відбулась лише 28 грудня 2016 року. З урахуванням тієї обставини, що сума адміністративно-господарських санкцій була сплачена з простроченням 1717 днів, КП «Жовтоводський водоканал» було нараховано пеню в розмірі 142201,94 гривень.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, позовні вимоги задоволено: стягнуто з КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради на користь держави в особі Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів пеню за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій у розмірі 142201,94 гривень.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позовні вимоги Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради про стягнення пені у розмірі 142201,94 гривень є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки відповідачем були порушені терміни сплати адміністративно-господарських санкцій. Відповідно, Дніпропетровське обласне відділення Фонду соціального захисту інвалідів правомірно нарахувало пеню із розрахунку 1717 днів прострочення, а саме за період з 16 квітня 2012 року по 28 грудня 2016 року, тобто з моменту коли у відповідача виник обов'язок по сплаті суми адміністративно-господарських санкцій до дати фактичної сплати.

Не погоджуючись з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на допущені судами порушення норм матеріального права і недотримання норм процесуального права, КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та відмовити у задоволенні позовних вимог.

Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що суди попередніх інстанцій не врахували, що стягнення пені не може бути самостійним предметом адміністративного позову та не може заявлятися окремо від вимог про стягнення адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу щодо створення місць для працевлаштування інвалідів.

Від Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вказується на необґрунтованість вимог касаційної скарги та законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року в адміністративній справі № 804/1705/15, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2015 року, позов Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів задоволено частково, стягнуто з КП «Жовтоводський водоканал Дніпропетровської обласної ради» на користь Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів адміністративно-господарські санкції у розмірі 165640,08 гривень.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 лютого 2016 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2015 року у справі за позовом Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради про стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені залишено без змін.

КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради на виконання рішень суду по справі № 804/1705/15 адміністративно-господарські санкції сплачені 28 грудня 2016 року, тобто з простроченням 1717 днів, за що нарахована пеня у розмірі 142201,94 гривень.Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього рішення) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а доводи касаційної скарги спростовують висновки, наведені в судових рішеннях, з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 18 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21 березня 1991 року № 875-ХІІ (далі - Закон № 875) підприємства, установи, організації, фізичні особи, які використовують найману працю, зобов'язані виділяти та створювати робочі місця для працевлаштування інвалідів, у тому числі спеціальні робочі місця, створювати для них умови праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації і забезпечувати інші соціально-економічні гарантії, передбачені чинним законодавством, надавати державній службі зайнятості інформацію, необхідну для організації працевлаштування інвалідів, і звітувати Фонду соціального захисту інвалідів про зайнятість та працевлаштування інвалідів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Частина перша статті 19 цього Закону передбачає, що для підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських організацій інвалідів, фізичних осіб, які використовують найману працю, установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів у розмірі чотирьох відсотків середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб - у кількості одного робочого місця.

Згідно з положеннями частини першої статті 20 Закону № 875-XI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), підприємства, установи, організації, у тому числі підприємства, організації громадських організацій інвалідів, фізичні особи, які використовують найману працю, де середньооблікова чисельність працюючих інвалідів менша, ніж установлено нормативом, передбаченим статтею 19 цього Закону, щороку сплачують відповідним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів адміністративно-господарські санкції, сума яких визначається в розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві, установі, організації, у тому числі підприємстві, організації громадських організацій інвалідів, фізичної особи, які використовують найману працю, за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте інвалідом.

Порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій тягне за собою нарахування пені. Пеня обчислюється виходячи з 120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України, що діяла на момент сплати, нарахованої на повну суму недоїмки за весь її строк (частина друга статті 20 Закону № 875-XI).

Механізм нарахування пені підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, які використовують найману працю, за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій, передбачених Законом № 875-XI, встановлений Порядком нарахування пені та її сплати, затвердженим наказом Міністерства праці і соціальної політики України від 15 травня 2007 року № 223 (далі - Порядок № 223).

Пунктом 3.4 цього Порядку № 223 встановлено, що нарахування пені як роботодавцем, так і органом контролю здійснюється з наступного дня граничного строку сплати адміністративно-господарських санкцій по день сплати включно (тобто з 16 квітня наступного за роком, у якому відбулося порушення нормативу).

При цьому, нарахування пені здійснюється на дату фактичного погашення суми боргу (частини боргу) за кожний календарний день прострочення платежу. При частковому погашенні боргу сума такої частки визначається з урахуванням пені, нарахованої на таку частку боргу (пункт 3.6. Порядку).

З аналізу наведених правових норм вбачається, що пеня нараховується за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій; її нарахування здійснюється з наступного дня граничного строку сплати адміністративно-господарських санкцій по день сплати включно.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, граничним строком сплати адміністративно-господарської санкції КП «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради є 16 квітня 2012 року, а днем фактичної сплати - 28 грудня 2016 року. Тож суди дійшли до правильного висновку про існування 1717 днів прострочення зі сплати адміністративно-господарської санкції, проте не врахували необхідність дотримання суб'єктом владних повноважень (Дніпропетровським обласним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів) строків звернення до адміністративного суду з відповідним позовом, встановлених статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом).

Зокрема, відповідно до частини четвертої статті 20 Закону № 875-ХІІ до правовідносин зі стягнення адміністративно-господарських санкцій, передбачених цим Законом, не застосовуються строки, визначені статтею 250 Господарського кодексу України. Проте, стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені за порушення строків їх сплати в судовому порядку здійснюється в межах строків звернення, встановлених статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом).

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 03 лютого 2015 року по справі № 820/10328/13-а.

При цьому, необхідно враховувати, що Закон України № 875-ХІІ передбачає два види санкцій: адміністративно-господарська санкція, що є сумою середньої річної заробітної плати відповідного роботодавця, за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте інвалідом; інший вид відповідальності публічно-правового характеру у формі пені, що обчислюється, виходячи з 120 відсотків річних облікової ставки Національного банку України, що діяла на момент сплати, нарахованої на повну суму адміністративно-господарська санкція.

До другого виду відповідальності публічно-правового характеру у формі пені застосовуються положення статті 250 Господарського кодексу України. Зокрема, це слідує зі змісту частини четвертої статті 20 Закону № 875-ХІІ, в якій йдеться про незастосування статті 250 Господарського кодексу України саме до адміністративно-господарських санкцій, визначених цим Законом.

Також слід зазначити, що строки, визначені в статті 250 Господарського кодексу України, не можуть бути способом легалізації триваючого правопорушення; вони мають слугувати засобом створення правової визначеності для особи, зокрема, щодо неможливості застосувати до неї заходів відповідальності після закінчення встановлених цією статтею строків.

Як зазначено в рішенні Конституційного Суду України (справа про відповідальність юридичних осіб) від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001, притягнення до юридичної відповідальності має здійснюватися у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення юридичними особами норм законодавства.

Стан регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності, зокрема, щодо визначення строків застосування до них заходів впливу, Конституційний Суд України вважає неповним і таким, що не відповідає конституційному визначенню України як правової держави. При цьому, законодавець може диференціювати строки притягнення до відповідальності, процедуру застосування заходів впливу до порушників законодавства залежно від особливостей суспільних відносин, що регламентуються зазначеним законодавством.

За своєю юридичною природою несвоєчасна сплата адміністративно-господарських санкцій - це правопорушення, яке носить триваючий характер.

Триваюче правопорушення - це проступок, пов'язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об'єктивно існує цей обов'язок, виконанням обов'язку відповідним суб'єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

У зв'язку з цим, при застосуванні статті 250 Господарського кодексу України слід враховувати таку обставину як триваючий характер правопорушення. Строк притягнення до відповідальності публічно-правового характеру застосовується стосовно форм відповідальності карального (майнового) характеру, зокрема, накладення фінансових санкцій, але не повинен застосовуватися стосовно заходів відповідальності, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки (зокрема, примусові заходи організаційно-правового характеру).

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 25 березня 2008 року по справі № 21-2343во07.

Зі змісту статті 250 Господарського кодексу України випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.

Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання порушення відповідний суб'єкт владних повноважень має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною першою статті 250 Господарського кодексу України. Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Подібний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постановах від 27 травня 2014 року по справі № 21-126а14 та від 4 листопада 2014 року по справі № 21-466а14.

Вирішуючи питання з якого моменту суб'єкт владних повноважень набув право звернутися до адміністративного суду із позовом про стягнення пені за порушення термінів слати адміністративно-господарських санкцій, колегія суддів звертає увагу на таке.

Відлік строку на звернення до суду для Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів, як суб'єкта владних повноважень, почався з дня виникнення підстав, що дають право на пред'явлення позовних вимог, тобто з дня підтвердження правомірності стягнення суми адміністративно-господарських санкцій на підставі рішення суду в справі № 804/1705/15.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постановах від 21 лютого 2011 року по справі № 21-9а11, від 4 листопада 2014 року по справі № 21-469а14, від 3 лютого 2015 року по справі № 21-10а15, Верховного Суду, що міститься в постановах від 06 лютого 2018 року по справі № 811/2242/15, від 27 лютого 2018 року по справі № 2а-6589/09/1570, від 20 березня 2018 року по справі № 803/1397/17

Згідно з частиною п'ятою статті 254 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом) постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України набирають законної сили з моменту проголошення, а якщо їх було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі.

За наявними матеріалами справи вбачається, що судове рішення у справі № 804/1705/15, яким встановлено правомірність стягнення суми адміністративно-господарських санкцій, набрало законної сили 02 червня 2015 року за наслідками розгляду Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом апеляційної скарги КП «Жовтоводський водоканал» на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2014 року.

Так, ухвалою суду апеляційної інстанції від 02 червня 2015 року, яку винесено у відкритому судовому засіданні, апеляційна скарга товариства залишена без задоволення, а оскаржуване рішення окружного суду - без змін. За таких обставин, перебіг встановленого статтею 99 КАС України шестимісячного строку звернення до суду із позовом про стягнення пені за порушення термінів слати адміністративно-господарських санкцій почався саме 02 червня 2015 року, з огляду на набрання в цей день законної сили судовим рішенням, яким визнано правомірною постанову, на підставі якої у судовому порядку може бути заявлено вимогу про стягнення пені. Проте, з даним позовом позивач звернувся лише 13 січня 2017 року.

Таким чином, Дніпропетровським обласним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів пропущено встановлений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент подання позову) строк звернення до суду.

Відповідно до статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент подання позову) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що виноситься ухвала.

З огляду на те, що строк звернення до суду з позовною вимогою про стягнення пені за несплату адміністративно-господарських санкцій пропущено, колегія суддів приходить до висновку про залишення без розгляду відповідних позовних вимог.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 240 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

З огляду на вищенаведене, суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Комунального підприємства «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Адміністративний позов Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального захисту інвалідів до Комунального підприємства «Жовтоводський водоканал» Дніпропетровської обласної ради про стягнення пені залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко