ПОСТАНОВА

Іменем України

11 квітня 2018 року

Київ

справа №803/1231/17

адміністративне провадження №К/9901/36484/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича за участю третьої особи відділу містобудування та архітектури Нововолинської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Сеника Р.П., Хобор Р.Б., Попка Я.С. від 12 грудня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Волинського окружного адміністративного суду із позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - УДАБІ у Волинській області) Орлова Володимира Вікторовича, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення від 11 травня 2017 року № 37 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08 листопада 2016 року № 23-2016 на «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що УДАБІ у Волинській області прийнято рішення від 11 травня 2017 року № 37 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08 листопада 2016 року № 23-2016 на «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1» на підставі акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 11 травня 2017 року. ОСОБА_2 вважає, що підстав для скасування містобудівних умов та обмежень не було, оскільки наміри забудови земельної ділянки відповідають генеральному плану м. Нововолинська, тому посилання відповідача на порушення пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109), та частини другої статті 5, пунктів 1, 2 статті 25, пункту 5 розділу IV Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є безпідставними.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що сама по собі відсутність детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування (частина восьма статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), в розумінні частини п'ятої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так само як не може бути підставою для скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень. Суд першої інстанції також зазначив, що забудовники земельної ділянки, які у встановленому законодавством порядку одержали документ про право користування земельною ділянкою з відповідним цільовим призначенням, не можуть нести відповідальності та зазнавати негативних наслідків у зв'язку з відсутністю не з їх вини затвердженого детального плану території.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року задоволено апеляційну скаргу УДАБІ у Волинській області, постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року скасовано, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

При винесені даного рішення апеляційний суд керувався тим, що УДАБІ у Волинській області правомірно винесло рішення про скасування містобудівних умов, оскільки згідно статі 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до затвердження детального плану території та плану зонування території у межах населеного пункту забороняється передача (надання) земельних ділянок у власність чи користування фізичним та юридичним особам.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У касаційній скарзі зазначається, що апеляційний суд дійшов неправильного висновку щодо невідповідності намірів забудови об'єкта містобудівній документації, оскільки будівництво здійснювалось відповідно до цільового призначення земельної ділянки та в узгодженні з Генеральним планом забудови м. Нововолинськ.

Від головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2, в якому міститься заперечення проти касаційних вимог та вказується на законність рішення апеляційного суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі державного акта серії НОМЕР_1 від 19 червня 2006 року ОСОБА_2 є власником земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 0,0620 га, цільове призначення якої «для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд».

04 жовтня 2016 року рішенням Нововолинської міської ради Волинської області на частину земельної ділянки затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі зміни її цільового призначення) ОСОБА_2 площею 0,0125 га за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_2 для будівництва та обслуговування магазину.

Право власності на вказану земельну ділянку зареєстроване в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується інформаційною довідкою від 03 листопада 2016 року № 72139835.

З метою здійснення нового будівництва магазину, за адресою: АДРЕСА_1, ОСОБА_2 звернувся до відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Нововолинської міської ради за отриманням містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки.

08 листопада 2016 року відділом містобудування та архітектури Нововолинської міської ради видано позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1» за № 23-2016.

25 листопада 2016 року УДАБІ у Волинській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за № ВЛ082163301850 «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1».

11 травня 2017 року головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області ОСОБА_3 та ОСОБА_5, у присутності начальника відділу містобудування, архітектури виконавчого комітету Нововолинської міської ради ОСОБА_6, відповідно до наказу ДАБІ України від 23 березня 2017 року № 454 на підставі плану перевірок діяльності уповноважених органів містобудування та архітектури на ІІ квартал 2017 року, проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відділом містобудування, архітектури виконавчого комітету Нововолинської міської ради, про що було складено акт перевірки від 11 травня 2017 року.

Перевіркою встановлено порушення вимог містобудівної документації, зокрема: надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на об'єкті будівництва «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1» від 08 листопада 2016 року за № 23-2016 при невідповідності намірів забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі надання їх з умовами щодо внесення змін до містобудівної або землевпорядної документацій.

Зокрема, в акті перевірки зазначено, що на Генеральному плані м. Нововолинськ, на який посилається позивач, в пункті 8 вищезгаданих містобудівних умов та обмежень, об'єкт будівництва відсутній. Проект зонування також відсутній. Детальний план території забудови земельної ділянки не розроблений. Таким чином, порушено частину другу статті 5, пункти 1, 2 статті 25, пункту 5 розділу IV Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 2.4 Порядку № 109.

На підставі зафіксованих актом перевірки порушень вимог містобудівного законодавства головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області ОСОБА_3 11 травня 2017 року прийнято рішення за № 37 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08 листопада 2016 року № 23-2016 на «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1», виданих відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Нововолинської міської ради.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Згідно із положеннями статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент одержання позивачем містобудівних умов та обмежень від 08 листопада 2016 року) основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ Порядку № 109 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Згідно з положеннями пункту 2.4 Порядку № 109 підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на дату отримання ОСОБА_2 містобудівних умов та обмежень (08 листопада 2016 року) чинним був Генеральний план забудови м. Нововолинськ, затверджений розпорядженням Волинського облвиконкому № 197-р від 19 квітня 1982 року, термін дії якого рішенням Нововолинської міської ради від 20 лютого 2013 року № 23/23 продовжено до 2017 року.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на Генеральному плані забудови м. Нововолинськ територія по АДРЕСА_1 належить до території житлових мікрорайонів та кварталів. При цьому, цільове призначення земельної ділянки, належної на праві власності ОСОБА_2 по АДРЕСА_1 відповідно до рішення Нововолинської міської ради Волинської області № 11/11 від 04 жовтня 2016 року визначено: «Будівництво та обслуговування магазину».

Відповідно до статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

Статтею 38 ЗК України передбачається, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що землі житлової та громадської забудови призначенні для будівництва, в тому числі громадських будівель та споруд.

Додатком А ДБН В.2.2-9-99 «Громадські будинки та споруди» до видів громадських будинків та споруд віднесено, зокрема, будинки для підприємств роздрібної торгівлі.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наміри щодо забудови земельної ділянки ОСОБА_2 відповідають положенням містобудівної документації (зокрема, Генеральному плану забудови території м. Нововолинськ) та цільовому призначенню земельної ділянки (для будівництва та обслуговування магазину), а тому відсутні підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження на «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1» видані уповноваженим органом з порушенням Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 2.4 Порядку № 109. Відповідно, рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Волинській області ОСОБА_3 від 11 травня 2017 року № 37 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08 листопада 2016 року № 23-2016 на «Нове будівництво магазину на АДРЕСА_1» є неправомірним та підлягає скасуванню.

Стосовно відсутності плану зонування території та детального плану території по АДРЕСА_1 у м. Нововолинську, як підстави для відмови у наданні ОСОБА_2 містобудівних умов та обмежень, колегія суддів зазначає наступне.

Зі змісту статей 18 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вбачається, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. В свою чергу, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Відповідно до частини другої статті 23 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Положеннями частин третьої та четвертої цієї ж статті встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

При цьому, на підставі пункту 6-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дія зазначених вище положень до 01 січня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій.

Оскільки земельна ділянка, розташована по АДРЕСА_1 у м. Нововолинську, надана у власність ОСОБА_2 у 2006 році, а зміна цільового призначення в 2016 року узгоджується з Генеральним планом забудови м. Нововолинськ, то відповідно відсутність плану зонування або детального плану території не може слугувати підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень та у їх скасуванні.

За таких підстав колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційний суд скасував постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, яка відповідає закону, що відповідно до статті 352 КАС України є підставою для задоволення касаційної скарги, скасування постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За наявними в матеріалах справи доказами ОСОБА_2 відповідно до квитанції № 2 від 01 лютого 2018 року за подання касаційної скарги сплатив судовий збір у розмірі 1280,00 грн.

Згідно з положеннями частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

На цій підставі, на користь ОСОБА_2 належить стягнути судові витрати у розмірі 1280,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року скасувати.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року залишити в силі.

Стягнути на користь ОСОБА_2 судові витрати у розмірі 1280,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко