ПОСТАНОВА

Іменем України

04 червня 2020 року

Київ

справа №191/1740/17(2-а/191/120/17)

адміністративне провадження №К/9901/33954/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 191/1740/17 (2-а/191/120/17)

за позовом ОСОБА_1 до Голови Писарівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області Крупської Л.Б. про визнання бездіяльності протиправною,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Синельниківсього міськрайонного суду Дніпропетровської області від 06 липня 2017 року (прийняту головуючим суддею Гречко Ю.В.), на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Олефіренко Н.А., суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А.)

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Голови Писарівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області Крупської Л.Б. (далі - відповідач, Голова Ради), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у не вчиненні належних заходів щодо розгляду пропозиції Зайцівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад, передбачених Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

2. Позивачка є мешканцем с. Маріївка, яка відноситься до Писарівської сільської ради, і, на її думку, Голова Ради порушила вимоги частини другої статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», не вчинивши жодних заходів належного реагування на пропозицію Зайцівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл: Майської сільської ради, Дерезуватської сільської ради, Кислянської сільської ради, Писарівської сільської ради та Зайцівської сільської ради із центром у селі Зайцеве.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. 27 лютого 2017 року на 11 сесії сьомого скликання Писарівської сільської ради було прийнято рішення №122-10/УП «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи». Зазначеним рішенням було розглянуто ініціативу Раївської сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ Синельниківського району, результати громадських обговорень та надано згоду на таке добровільне об`єднання територіальних громад із центром у селі Раївка. Також делеговано Писарівського сільського голову Крупську Л.Б. та секретаря сільської ради до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад.

4. 02 березня 2017 року до Писарівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області надійшла пропозиція депутатів Зайцівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл: Майської сільської ради, Дерезуватської сільської ради, Кислянської сільської ради, Писарівської сільської ради та Зайцівської сільської ради із центром у селі Зайцеве.

5. На вказану пропозицію відповідачка надіслала лист від 27 березня 2017 року №83-02.19, яким повідомила Голову Зайцівської сільської ради про прийняття рішення Писарівською сільською радою на 11 сесії 7-го скликання від 27 лютого 2017 року щодо підтримки ініціативи Раївського сільського голови «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад».

6. Вважаючи, що відповідач вчинив протиправну бездіяльність не здійснивши належних заходів стосовно вказаної пропозиції, передбачених Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ОСОБА_1 звернулась до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Постановою Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 06 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

7.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності, оскільки станом на день отримання пропозиції Зайцівської сільської ради, Головою Писарівської сільської ради Крупською Л.Б. вже була розглянута пропозиція Раївської сільської ради та надано згоду на добровільне об`єднання.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

8. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

9. На думку позивачки, рішення, прийняте 27 лютого 2017 року на 11 сесії Писарівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області № 122-10/УП «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» є лише першим кроком Писарівської сільської ради на шляху до об`єднання територіальних громад, і воно не відносить сільську раду до складу вже об`єднаної територіальної громади в контексті частини першої статті 8 вказаного Закону. І тому, станом на 02 березня 2017 року (день отримання пропозиції від Зайцівської сільської ради) Писарівська сільська рада не входить до складу жодної ОТГ, в контексті частини першої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

10. В касаційній скарзі зазначено, що голова Писарівської сільської ради Крупська Л.Б. порушила вимоги чинного законодавства, не вчинила жодних заходів належного реагування на пропозицію Зайцівської сільської ради, а саме: не проведено вивчення пропозиції, громадського обговорення та не винесено рішення ради з цього приводу.

11. Окрім того, ОСОБА_1 наголосила у своїй касаційній скарзі, що до повноважень сільського голови не входить надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, таке рішення приймається на сесії ради.

12. Головою Ради подані заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в яких відповідачка просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

13. Вказала, що станом на день отримання пропозиції Зайцівської сільської ради, Писарівська сільська рада вже розглянула пропозицію Раївської сільської ради, ініціювала та провела громадські обговорення, на яких люди висловилися за підтримку запропонованого формату об`єднання, та надала згоду на добровільне об`єднання у іншому форматі. Зазначене рішення не було скасоване та є чинним і досі. Про вказане рішення голова Зайцівської сільської ради була повідомлена листом від 27 березня 2017 року № 83-02.19. А тому, на думку Голови Ради, були відсутні правові підстави для вжиття заходів щодо розгляду отриманої нової пропозиції від Зайцівської сільської ради шляхом забезпечення проведення громадського обговорення даної пропозиції із подальшим прийняттям рішення радою.

14. Також у запереченнях на касаційну скаргу наголошено, що Зайцівська сільська рада не оскаржувала таку бездіяльність Голови Ради, оскільки не вбачала порушень вимог законодавства. На момент подання заперечень обєднана територіальна громада у складі Зайцівської сільської ради, Кислянської сільської ради, Майської сільської ради з центром у с. Зайцеве уже створена, розпочала свою роботу, а 15 листопада 2017 року відбулась перша сесія ради.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

15. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон N 280/97-ВР).

17. Статтею 25 Закону N 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

18. Виключна компетенція, зокрема, сільських рад визначена статтею 26 Закону N280/97-ВР.

19. Повноваження, зокрема, сільського голови передбачені статтею 42 Закону N280/97-ВР.

20. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України від 5 лютого 2015 року N 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон N 157-VIII; у редакції на час виникнення спірних правовідносин).

21. Відповідно до статті 2 Закону N 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів:1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

22. Згідно зі статтею 3 Закону N 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

23. Основні умови добровільного об`єднання територіальних громад визначені статтею 4 Закону N 157-VIII, зокрема, у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування.

24. Статтею 5 Закону N 157-VIII визначено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

25. Відповідно до статті 6 Закону N 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

26. Частинами другою-шостою статті 7 Закону N 157-VIII передбачено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

28. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

29. Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

30. Предметом спору у даній справі є бездіяльність Голови Ради з приводу неналежного розгляду пропозиції Зайцівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад (далі - ОТГ), передбачених Законом N 157-VIII.

31. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачкою не вчинено протиправної бездіяльності щодо розгляду вказаної пропозиції.

32. Колегія Верховного Суду із висновком судів першої та апеляційної інстанцій погоджується з огляду на наступне.

33. Судами попередніх інстанцій встановлено, що пропозиція Зайцівської сільської ради стосувалась не приєднання цієї ради до ОТГ, яке вже було на етапі створення, а містила пропозицію про створення нового ОТГ сіл Майської сільської ради, Дерезуватської сільської ради, Кислянської сільської ради, Писарівської сільської ради, Зайцівської сільської ради з центром у селі Зайцева.

34. Законом N 157-VIII встановлені умови, за яких можливе утворення ОТГ та процедура такого утворення.

35. Приписами статті 6 Закону N 157-VIII передбачено обов`язок Голови ради, отримавши пропозицію щодо добровільного ОТГ, вивчити таку пропозицію, здійснити її громадське обговорення та подати до ради на наступну сесію для прийняття рішення.

36. Вказана процедура була здійснена відповідачем щодо пропозиції Раївського сільського голови, яка надійшла до відповідачки раніше за пропозицію Зайцівської сільської ради.

37. Після здійснення вказаної процедури Головою Ради, Писарівською радою прийнято колегіальне рішення про надання згоди на добровільне ОТГ із центром у селі Раївка та делегуванням відповідних осіб до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного ОТГ.

38. Ініціатива Зайцівської сільської ради, яка, на думку позивача не була розглянута належним чином, надійшла до відповідача після прийняття колегіальним органом - Писарівською сільською радою, рішення про надання згоди на добровільне ОТГ.

39. Враховуючи положення статті 26 Закону N280/97-ВР, що передбачає виключну компетенцію сільських рад та положення статті 42 Закону N280/97-ВР щодо повноважень голови сільської ради, колегія суддів Верховного Суду зазначає про правомірність дій відповідачки.

40. Отже, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що дії відповідачки є правомірними, оскільки станом на день отримання пропозиції Зайцівської сільської ради, Голова Ради вже розглянула пропозицію Раївської сільської ради, а Писарівська сільська рада надала згоду на добровільне об`єднання.

41. Також колегія суддів Верховного Суду зазначає, що фактично ОСОБА_1 не погоджується із рішенням Писарівської сільської ради №122-10/УП «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» від 27 лютого 2017 року, хоча його і не оскаржує. Вказане рішення скасовано не було.

42. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

СУДОВІ ВИТРАТИ

45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Синельниківсього міськрайонного суду Дніпропетровської області від 06 липня 2017 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

О.В. Калашнікова

М.В. Білак

О.А. Губська

Судді Верховного Суду