Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 квітня 2018 року

Київ

справа №814/2416/16

адміністративне провадження №К/9901/5453/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції Денежка Юрія Леонідовича, Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про визнання незаконною та скасування позапланової перевірки, скасування акта, припису, постанови, визнання протиправними дії, зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду в складі судді Гордієнко Т.О. від 26 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Ступакової І.Г., Бітова А.І., Лукянчук О.В. від 19 вересня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2016 року ФОП ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів Державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції Денежка Ю.Л., Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, в якому просив:

- визнати незаконною та скасувати позапланову перевірку об'єкта будівництва «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1 (І та ІІ черги)» в період з 15 березня по 21 березня 2016 року;

- скасувати акт дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 листопада 2016 року;

- скасувати припис № 166 від 07 листопада 2016 року;

- скасувати постанову № 125/1014-8203-16 від 21 листопада 2016 року;

- визнати протиправним рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Хотієнко Я.І. від 14 грудня 2016 року № 183 щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт;

- скасувати наказ № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування реєстрації декларації № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт»;

- зобов'язати поновити в державному реєстрі скасовану декларацію № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт», внести подані позивачем повідомлення до декларації про зміну даних у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт.

В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_2 зазначив, що позапланова перевірка, проведена 15-21 березня 2016 року була незаконною, оскільки наказ про направлення на перевірку не видавався, позивач про проведення перевірки не повідомлявся; постанова та припис є незаконними, оскільки на них немає підпису та печатки; накази про скасування декларації є незаконними, оскільки дані наведені в декларації про початок будівництва є достовірними. Крім того, правомірність своїх вимог позивач обґрунтовує тим, що в 2016 році діяв мораторій на проведення перевірок контролюючими органами відповідно до Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71 від 28 листопада 2014 року.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправним рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 14 грудня 2016 року № 183 щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт; скасовано наказ № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування реєстрації декларації № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позапланова перевірка проводилась на підставі листа прокурора та необхідність повідомлення суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки не передбачено чинним законодавством, а отже перевірка, яка проводилась відповідачем з 15 березня 2016 року по 21 березня 2016 року була законною. Позовні вимоги в частині скасування акта дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07 листопада 2016 року не були задоволені, оскільки акт перевірки не є тим рішенням суб'єкта владних повноважень, яке б само по собі породжувало для суб'єкта господарювання певні правові наслідки, було спрямоване на регулювання тих чи інших відносин і мало обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин, та, відповідно, могло бути предметом адміністративного позову. Також, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що позивач не мав правових підстав для початку будівництва без затвердженої проектної документації, а тому припис № 166 від 07 листопада 2016 року, яким зобов'язано позивача надати до управління державної архітектурно-будівельної інспекції затверджену проектну документацію на об'єкт «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1 (І та ІІ черги)» є правомірним та скасуванню не підлягає. Водночас, позовні вимоги щодо скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду від 14 грудня 2016 року № 183 щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та наказу № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування реєстрації декларації № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт» були задоволені, оскільки ці рішення прийняті з пропуском строку, передбаченого статтею 250 ГК України, що виключає застосування таких санкцій до позивача.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати відповідні рішення в частині задоволення позовних вимог та відмовити в задоволенні позову повністю.

У касаційній скарзі зазначається, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що перебіг строку застосування адміністративно-господарської санкції у виді скасування декларації про початок виконання будівельних робіт починається з дня реєстрації цієї декларації, оскільки зі змісту статті 250 ГК України слідує, що відповідні санкції можуть бути застосовані протягом шести місяців з дня виявлення порушення, зокрема, з 07 листопада 2016 року (дати складання акта перевірки).

Від ФОП ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому міститься заперечення проти касаційних вимог та вказується на їх необґрунтованість.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Денежко Ю.Л. проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ФОП ОСОБА_2 на об'єкті будівництва «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1». Перевірка проводилась на підставі листа прокурора Очаківського відділу Миколаївської місцевої прокуратури № 1 від 10 березня 2016 року.

За наслідками перевірки складено акт від 21 березня 2016 року, в якому зазначено, що замовником будівництва проектна документація в ході перевірки не надавалась. Згідно листа ТОВ «Підприємство Агрофон» від 21 березня 2016 року проектною організацією розроблявся для ФОП ОСОБА_2 проект, але у зв'язку з невиконанням замовником обов'язків по оплаті послуг, авторський нагляд за об'єктом не здійснюється з 2013 року, чим порушено вимоги частини першої статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність».

З метою припинення виявленого порушення вимог містобудівної діяльності, головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Денежком Ю.Л. винесено припис № 36 від 21 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано замовника будівництва забезпечити ведення авторського нагляду на об'єкті та надати до управління державної архітектурно-будівельної інспекції проектну документацію на об'єкт «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1». Термін виконання припису: до 05 травня 2016 року.

У зв'язку з невиконанням ФОП ОСОБА_2 зазначеного припису головним інспектором було проведено позапланову перевірку, на підставі якої винесено акт перевірки від 10 серпня 2016 року, де вказувалось на невиконання припису № 36 від 21 березня 2016 року.

10 серпня 2016 року був винесений повторний припис № 105 усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагалось в строк до 10 вересня 2016 року подати до управління необхідну проектну документацію.

У встановлений термін припис повторно не був виконаний.

17 жовтня 2016 року начальником управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Миколаївській області видано направлення для проведення позапланової перевірки на об'єкті «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1».

У листопаді проведено чергову позапланову перевірку, за результатом якої складено акт від 07 листопада 2016 року, протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності від 07 листопада 2016 року та припис № 166 від 07 листопада 2016 року, в якому в термін до 17 грудня 2016 року висунуто вимогу про надання замовником будівництва проектної документації.

21 листопада 2016 року розглянуто справу про адміністративне правопорушення та винесено постанову № 125/1014-8203-16 від 21 листопада 2016 року, яким ФОП ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 14500 грн.

Крім того, рішенням головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області № 183 від 14 грудня 2016 року скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція адміністративно-службової будівлі автостоянки з добудовою їдальні по АДРЕСА_1», а також видано наказ № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування декларації про початок будівельних робіт.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Так, предметом оскарження в даній справі є законність рішення судів попередніх інстанцій в частині визнання неправомірним рішення від 14 грудня 2016 року № 183 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та скасування наказу № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування реєстрації декларації № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт». В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій сторонами не оскаржується.

У зв'язку з цим, виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів перевіряє правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права при винесенні рішень в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним рішення головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 14 грудня 2016 року № 183 про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та наказу № 229 від 14 грудня 2016 року про скасування реєстрації декларації № МК 083132470315 від 04 вересня 2013 року «Про початок виконання будівельних робіт».

Відповідно до частини першої статті 238 ГК України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

На підставі аналізу означених правових норм, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що скасування декларації про початок будівництва за своєю юридичною природою належить до виду адміністративно-господарського санкції, зокрема, організаційно-правового характеру. У зв'язку з цим, на строки її застосування поширюються правила, визначені статтею 250 ГК України.

Так, відповідно до частини першої статті 250 ГК України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Зі змісту цієї статті випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 27 травня 2014 року в справі №21-126а14 та Верховним Судом у постанові від 21 лютого 2018 року в справі № 826/5/16.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Декларація про початок виконання будівельних робіт була зареєстрована ФОП ОСОБА_2 04 вересня 2013 року. Цього ж року проведено планову перевірку, за наслідками якої складено акт перевірки від 25 жовтня 2013 року, відповідно до якого виявлено відсутність на будівельному майданчику інформаційного стенду, однак жодних недоліків у поданій проектній документації встановлено не було.

Відсутність необхідної проектної документації для здійснення будівельних робіт, як вбачається з матеріалів справи, вперше була зафіксована в акті перевірки від 21 березня 2016 року, тобто цю дату слід вважати датою виявлення правопорушення. Проте адміністративно-господарська санкція у виді скасування декларації про початок будівельних робіт застосована 14 грудня 2016 року, тобто з пропуском шестимісячного терміну з дня виявлення правопорушення.

Стосовно дати вчинення правопорушення колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій помилково визначили цю дату 04 вересня 2013 року - датою реєстрації Декларації про початок будівництва, оскільки, як показала перевірка, проведена 25 жовтня 2013 року, жодних недостовірних даних в декларації не виявлено. Проте, виходячи з фактичних обставин справи, неправильність висновку судів попередніх інстанцій в цій частині не має суттєвого значення для правильного вирішення справи, оскільки Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області при застосуванні санкції у виді скасування декларації про початок будівництва не дотримано вимоги щодо шестимісячного строку з дати виявлення правопорушення.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні по суті рішення, а тому скасуванню не підлягають.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко