ПОСТАНОВА

Іменем України

03 квітня 2018 року

Київ

справа №569/16681/16-а

адміністративне провадження №К/9901/2038/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Рівненської міської ради про скасування рішення та зобов'язання вчинення певних дій за касаційною скаргою Рівненської міської ради на постанову Рівненського міського суду Рівненської області у складі судді Тимощук О.Я. від 13 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Охрімчук І.Г. від 12 грудня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до Рівненського міського суду Рівненської області з адміністративним позовом до Рівненської міської ради, де з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, а саме: рішення Рівненської міської ради від 23 червня 2016 року № 913 «Про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1»;

- зобов'язати Рівненську міську раду винести на пленарне засідання та розглянути клопотання, яке зареєстроване у Рівненській міській раді за № Г-268/2 від 08 жовтня 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 804 м2 для ведення індивідуального садівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 у порядку та у строки, встановлені чинним законодавством України, та надати мотивовану відповідь за результатами розгляду клопотання у формі рішення.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що клопотання про надання дозволу подане до Рівненської міської ради 08 жовтня 2015 року (№ Г-268/2), а розглянуто міською радою 23 червня 2016 року, про результати розгляду повідомлено лише 02 серпня 2016 року, тобто поза межами місячного строку. Крім того, відмова у наданні дозволу є необґрунтованою, без наведення підстав відмови, тому вважає дії Рівненської міської ради неправомірними.

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 13 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Рівненська міська рада порушила вимоги статті 118 ЗК України, вийшовши за межі своїх повноважень та прийняла необґрунтоване рішення.

Рівненська міська рада, не погоджуючись з постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 13 липня 2017 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що органи місцевого самоврядування наділені дискреційними повноваженнями в сфері надання земельних ділянок комунальної власності у користування та у власність громадянам та юридичним особам, а також самостійно уповноважені приймати рішення про надання або відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення земельних ділянок у власність. У зв'язку з цим, скаржник вважає неправомірним втручання судів у його дискреційні повноваження.

Від ОСОБА_2 у встановлений судом строк (до 01 березня 2018 року) відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 08 жовтня 2015 року ОСОБА_2 звернувся до Рівненської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 804 кв. м для ведення садівництва, розташованої за адресою: АДРЕСА_1. Клопотання було зареєстроване у Рівненській міській раді за № Г-268/2 від 08 жовтня 2015 року. До клопотання було додано наступні документи, а саме:

- копію паспорта серії НОМЕР_1, виданий 08 квітня 1998 року;

- копію Державного акта на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 27 лютого 2012 року для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться в АДРЕСА_1;

- довідку управління Держгеокадастру у м. Рівному від 18 лютого 2013 року № Г-13-316/02;

- копію свідоцтва про смерть ОСОБА_3 серії НОМЕР_3 від ІНФОРМАЦІЯ_1;

- копію договору оренди землі від 13 вересня 2005 року, зареєстрованого за № 040558300317 від 10 жовтня 2005 року;

- висновок по ґрунтовому покриву земельної ділянки, складений ПП ПВЦ «Лендбуд-вест» від 17 травня 2012 року № 01/17/05-12;

- протокол погодження і обстеження меж земельної ділянки;

- графічні матеріали із зазначенням місця розташування у формі пропозицій по наданню земельної ділянки для ведення садівництва, які погоджені управлінням містобудування та архітектури 25 квітня 2012 року та підписані КП «Графос».

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що земельна ділянка, відносно якої ОСОБА_2 звернувся з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, є частиною земельної ділянки площею 0,27 га, котра належала його діду ОСОБА_4, що підтверджується довідкою архівного відділу Рівненської РДА від 05 січня 1999 року № 9-Б, а в подальшому ділянка перейшла в користування його дочці та відповідно матері позивача ОСОБА_3 (спадкоємиця згідно свідоцтва про право на спадщину по закону від 23 липня 1985 року № 1-5480).

ОСОБА_3 за час життя оформила відповідні права на земельну ділянку, а саме: отримала у власність земельну ділянку площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд (державний акт на право приватної власності на землю серії НОМЕР_4 від 24 січня 2001 року); отримала в оренду земельну ділянку для городництва 0.1698 га (договір оренди землі від 13 вересня 2005 року, зареєстрований за № 040558300317 від 10 жовтня 2005 року).

ОСОБА_2 є спадкоємцем майна своєї матері, яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1, що підтверджується свідоцтвами про право на спадщину за заповітом серії ВРВ № 682806 та серії ВРВ № 682805 від 02 листопада 2010 року.

Також, встановлено, що земельна ділянка площею 804 кв. м для ведення садівництва межує із земельною ділянкою для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (від точки А до точки Б), яка знаходиться в АДРЕСА_1, яка перебуває у власності ОСОБА_2

Розглянувши заяву ОСОБА_2 від 08 жовтня 2015 року № Г-268/2 Управління земельних відносин виконавчого комітету Рівненської міської ради від 02 серпня 2016 року № 01-11/125/2 повідомило, що відповідно до рішення Рівненської міської ради від 23 червня 2016 року № 913 ОСОБА_2 відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 804 кв. м на АДРЕСА_1 безоплатно у власність для індивідуального садівництва (для ведення садівництва). При цьому, причини та підстави відмови не повідомлені.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Рівненського міського суду Рівненської області від 13 липня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Рівненської міської ради прийняте в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Згідно з положеннями статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до частин другої та третьої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу місцевого самоврядування, який відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передає у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.

Відповідний орган місцевого самоврядування в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач у клопотанні від 08 жовтня 2015 року № Г-268/2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зазначено всі необхідні дані та обґрунтовано своє бажання реалізувати право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки. До клопотання додано усі необхідні документи, у тому числі й графічні матеріали, на яких визначено територію в межах населеного пункту, де позивач бажав отримати земельну ділянку для реалізації своїх конституційних прав.

Як вбачається із аналізу змісту рішення Рівненської міської ради від 23 червня 2016 року № 913 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1, підстави відмови не повідомлені.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що під час розгляду клопотання Рівненська міська рада порушила вимоги статей 118, 122 та 123 ЗК України, рішення міськради є необґрунтованим та винесеним поза межами встановленого місячного строку, а тому підлягає скасуванню.

Стосовно доводів скаржника про те, що вирішення питань про надання земельних ділянок комунальної власності у користування та власність фізичним та юридичним особам є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування, а тому суд не може втручатися в дискреційні повноваження Рівненської міської ради, колегія суддів зазначає наступне.

Так, Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року в справі № 21-87а13.

Таким чином, дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.

Тому, вирішуючи питання про правомірність рішення Рівненської міської ради про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2, необхідно виходити з меж повноважень органів місцевого самоврядування в сфері розпорядження землями комунальної власності, визначених законом.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Рівненська міська рада при винесенні оскаржуваного рішення порушила вимоги статей 118, 122 та 123 ЗК України, тобто вийшла за межі своїх повноважень, оскільки право відступати від ЗК України та інших правових норм органам місцевого самоврядування не надано.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних

повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Рівненської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 13 липня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко