10 років Закону про держслужбу: як кадрова реформа змінила державне управління України

Прийняттю цього Закону про кадри в державних структурах передував суспільний запит на справедливість після подій Революції Гідності, широка адвокація неурядового сектору, ініціативність низки політиків і державних службовців у час «вікна можливостей» та зобов’язання перед ЄС, підкріплені фінансовими індикаторами (вже тоді аналог нинішнього Ukraine Facility, а тоді Контракт для України з розбудови держави, містив обов’язкове прийняття законопроєкту, який був зареєстрований за № 2490).

Пригадуються черги конкурсантів в Центр оцінювання на Прорізній в Києві, відгуки від служб персоналу інших державних органів по країні, а також значна кількість бажаючих подати документи, яка зростала завдяки довірі до нових відкритих процедур та комунікаційних кампаній. Особливо важливо, що це були молоді люди, недавні студенти, бо поріг вступу був понижений і досить було мати диплом бакалавра та свіжі знання щоб пройти перше тестування.

Ключові зміни, які визначив Закон:

1. окреме правове регулювання держслужби від загального законодавства про працю (за перших пару років змінено судову практику із превалюванням норм цього Закону над КЗпП);

2. розмежовані політичні посади, посади держслужби, посади патронатної служби і ті, що виконують підтримуючі функції (міністри та інші політики де-юре втратили право призначення і звільнення працівників апарату, з’явились державні секретарі як вищі держслужбовці в апаратах, відповідальні за кадрові рішення);

3. виключно конкурсний відбір на всі посади, чіткі вимоги до професійної компетентності, єдиний веб-сервіс carrer.gov.ua для пошуку вакансій, включення громадськості до роботи конкурсних комісій (раніше на посади вищої категорії не було відкритого відбору взагалі, а це керівники центральних органів виконавчої влади, їх заступники в агентствах, інспекціях, службах, керівники апаратів/секретаріатів державних органів з юрисдикцією, яка поширюється на всю територію України);

4. деполітизація визначила заборону членства в політичних партіях посадовцям категорії «А», суміщенням статусу депутата місцевої ради чи посади в керівних органах партій (як наслідок простіше стало підлеглим, особливо під час виборчого процесу);

3. захист від свавільних або політично вмотивованих звільнень (неможливо було звільнити через реорганізацію, впроваджено інститут дисциплінарних проваджень, тобто розгляду справ і встановлення вини комісіями, якщо держслужбовці порушили законодавство, а не як раніше: пояснення від службовця – рішення від керівника);

4. система оцінювання (щороку вимірювалась якість та ефективність виконання завдань державними службовцями, дотримання етичних стандартів в роботі і перевірявся компонент проходження професійного навчання);

5. визначено чітку структуру оплати праці, задекларовано її достатній рівень (це в подальшому стане передумовами збільшення окладів і класифікації посад).

Недоліки в Законі звичайно були

Серед них складні політичні питання впливу на кадрові призначення (норми про склад Комісії вищого корпусу з питань державної служби, інших комісій, особливості проходження служби в окремих державних органах, апаратах, секретаріатах Парламенту, Президента, Конституційного, Верховного, вищих спеціалізованих судів, ВРП, ВККС, державних органів зі спецстатусом як ФДМУ, АМКУ та інші).

Політико-правовими недоліками стали питання соціального забезпечення, зокрема скасування норм про підвищений розмір пенсій тим працівникам державних органів, хто сплачував ЄСВ у більшому розмірі від інших категорій працюючих в приватному секторі, починаючи з 2000 року (крапку в питанні цьогоріч поставив КСУ у рішенні від 20 січня 2026 року № 1-р/2026, визначивши норму неконституційною та поклавши на державу позитивний обов’язок переглянути підхід у розумний строк).

Окремо з роками впровадження помітно не вистачало норм щодо кар’єрного просування без перешкод для тих хто досяг за час роботи кращих результатів, але тоді була обрана позиційна модель (конкурс на кожну посаду без винятку).

Зміни, які послабили Закон

За 10 років дії Закон зазнав неодноразових змін, кількістю понад 45. Це здебільшого депутатські точкові законопроєкти або зміни до інших законів.

Як правило, такі зміни були по’вязані із намірами окремих зацікавлених сторін піти з під дії Закону (як на початку ще до ухвалення Закону в цілому це зробив НБУ), або отримати особливості, зокрема в оплаті праці.

Також, наприклад, виокремилась Комісія з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, про що у 2016 році додано окрему норму в закон «Про судоустрій і статус суддів» (хоча мова про досить незначну кількість посад категорії «А» в апаратах цієї системи).

Вже через рік у 2017 з-під дії Закону виключено посади голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, що надало тодішньому Президенту право призначати їх без проведення конкурсу (норма збереглась такою і надалі).

Стосовно інших принципових питань, у 2019 році відбувся радикальний перегляд закону внаслідок так званого «перезавантаження влади», яким запроваджено окрему статтю про можливість звільнення державного службовця через зміну прем’єр-міністра, міністра чи керівника державного органу, прибрано норму про єдиного переможця конкурсу з найвищим рейтингом (замінено на 5 переможців, а пізніше на 3, з яких обирає суб’єкт призначення), переглянуто склади комісій, зокрема дисциплінарних, що раніш працювали на паритетних з адміністрацією засадах та вилучено представників профспілок.

З 2022 з початку повномасштабного вторгнення і донині конкурси не проводяться, їх замінили прямі призначення. Поодинокі випадки конкурсів і роботи конкурсних комісій (подекуди із залученням міжнародників) наявні в спеціальних законах, наприклад мова про нещодавні конкурси на Голову Митної служби, АРМА, БЕБ та інші.

Висновки

Від такого, що загалом відповідав Принципам належного урядування, визначеним Програмою OECD/SIGMA, за 10 років дії Закон знову потребує суттєвого приведення у відповідність із ними.

За останньою оцінкою, що проведена за дорученням Єврокомісії у 2023 році, відзначено низку негативних тенденцій та звернуто особливу увагу уряду на критерій: «Вступ на державну службу на основі заслуг/звільнення державних службовців вищої ланки».

При цьому, маємо зазначити, що певний прогрес відбувся буквально на минулому тижні, після чергового нагадування списку пріоритетних законопроєктів від сторони ЄС (йдеться про прийняття за основу законопроєкту № 13478-1 щодо відновлення конкурсів, переваг для працевлаштування ветеранів, елементів кар’єрної моделі).

Закон про державну службу, що набрав чинності в 2016 році є шляхом, який вдалось пройти і орієнтиром на вищий рівень, що Україна спромоглась досягти тоді та швидко імплементувати на практиці, створивши якісну систему залучення і проходження держслужби її громадянами.

Шкода, що кадрові питання завжди є в інтересах окремих зацікавлених осіб і конкурси для них виглядають дуже незручним інструментом.

Добре, що є спільнота, яка сьогодні знову виступає за зміни, знаходяться ініціативні люди в урядуванні, громадські організації та європейські колеги, які далі вірять в цю реформу для успіху та стійкості країни.

P.S. Разом з усіма причетними до розробки і супроводу Закону ми досі не усвідомлюємо як вийшло прийняти та імплементувати його попри значний супротив і показати приклад України у сильному законодавстві про державну службу для багатьох країн, які збирались інтегруватись до ЄС і деяким європейським.

Автор статті: 10 років Закону про держслужбу: як кадрова реформа змінила державне управління України