Знесення об’єктів самочинного будівництва на роздоріжжі між цивільним і адміністративним судочинством

Щойно опубліковано повний текст постанови Великої Палати Верховного Суду від 2 квітня 2019 р. у справі № 914/2584/17, дякуючи якій вцілів об’єкт самочинного будівництва у місті Львові. Коротке ознайомлення з цим рішенням дає можливість зрозуміти, чому самочинні будови і далі повсюдно зводяться й майже безперешкодно височіють над законом.

Як-от і в цьому випадку.

Рішенням Господарського суду Львівської області від 20 березня 2018 р. було повністю задоволено позов Франківської райадміністрації Львівської міської ради до ТОВ ТЦ «Автосвіт» про зобов'язання знести самочинно здійснене незавершене будівництво двоповерхової цегляної будівлі, оскільки відповідач:

- не звертався до Департаменту містобудування щодо підготовки проекту рішення про надання дозволу на розміщення торгових павільйонів, архітектурно-планувального завдання; погодження проектної документації; підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на розміщення торгових павільйонів,

- без жодних правовстановлюючих документів на земельну ділянку продовжує самовільно розпоряджатися та здійснювати капітальне будівництво на земельній ділянці, яка йому не належить та перебуває у власності громади міста Львова.

Апеляційний господарський суд Львівської області залишив рішення без змін, розглянув та відхилив заяву відповідача про закриття провадження у справі з підстав порушення правил юрисдикції (тут і далі курсив – авт.) господарських судів, вказавши на те, що справи у спорах про зобов'язання знести самочинне будівництво за позовом органу місцевого самоврядування підлягають розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права. Відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідач звернувся до касаційного суду та наполягав, що спір належить до компетенції адміністративних судів, адже не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, бо виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування.

Порушення прав власника чи невиконання владного веління?

Велика Палата прийняла справу до розгляду на підставі ч. 6 ст. 302 ГПК, тобто "коли учасник оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції", і своє рішення мотивувала, зокрема, тим, що:

- господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (ч. 1 ст. 20 ГПК), а адміністративні - публічно-правові спори, у яких хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (ч. 1 ст. 4. КАСУ);

- публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо;

- відповідно до пп. 3 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 14 Закону «Про основи містобудування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства; затвердження містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів;

- Франківська райадміністрація звернулася з позовом про зобов'язання відповідача знести самочинно здійснене незавершене будівництво … у зв'язку з невиконанням у добровільному порядку її Розпорядження № 234 «Про знесення самочинно здійсненого незавершеного будівництва двоповерхової будівлі на вул. Перфецького, 9», тобто, реалізуючи у спірних правовідносинах надані їй владні управлінські функції.

Так Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про демонтаж самочинно збудованого об'єкта, відповідно до наведеного вище припису закону, належить до юрисдикції адміністративних судів.

Прочитавши цей висновок, не можна не зауважити, що позовна вимога знести самочинно здійснене незавершене будівництво як негативний наслідок такої сваволі, цілковито врегульована цивільним законодавством, тобто ст. 376 ЦК, про що також побіжно згадувалося в розглядуваній постанові Великої Палати.

У Науково-практичному коментарі ЦК (Дзера О. В., Кузнєцова Н. С., Луць В. В. Науково-практичний коментар Цивільного кодексу України. – К. : Юрінком Інтер, 2019. URL : activelex.com) узагальнено підстави знесення самочинно зведеної будівлі:

«Збудований об’єкт нерухомості може бути знесений особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок лише на підставі судового рішення у випадках, передбачених частинами 4, 7 ст. 367 ЦК: а) якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці; б) якщо така забудова порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок; в) якщо проведення такої перебудови об’єкта є неможливим; г) особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, відмовляється від проведення перебудови відповідно до прийнятого судом рішення».

Порушеними в цьому спорі, поза всяким сумнівом, були права власника земельної ділянки, який на підставі ч. 1 ст. 391 ЦК має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження своїм майном (цей аргумент позивач наводив, але в постанові ВП він не аналізувався).

Статтею 13 Конституції України визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

У п. 5 постанови № 6 Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ «Про практику застосування судами статті 376 Цивільного кодексу України» від 30 березня 2012 р. (URL : activelex.com) визначено, що «… право на звернення до суду з позовом про знесення або перебудову самочинно збудованого об'єкта нерухомості мають як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування, а у випадках порушення прав інших осіб право на звернення до суду належить і таким особам за умови, що вони доведуть наявність порушеного права (стаття 391 ЦК)».

Йдеться, зрозуміло, про розгляд таких спорів не адміністративними судами.

Велика Палата в розглядуваній постанові посилається на те, що подібні висновки про адміністративно-правовий характер такого спору були наведені в її раніших постановах щодо аналогічних справ (від 10 та 11 квітня 2018 р. у справах № 14-48цс18 та № 11-96апп18 і від 15 та 30 травня 2018 р. у справах № 11-346апп18 та № 14-92цс18). Тоді Палата відступила від позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 15 листопада 2016 р. у справі № 21-1959а16 про те, що відповідно до ст. 177 ЦК України об'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав.

Чи слід сподіватися, що нарешті правову позицію вироблено остаточно?

Навіть після «відступу від позиції», який (нагадаємо) трапився рік тому – в квітні-травні 2018 р., невизначеність дотепер дається взнаки в окремих думках суддів Верховного Суду, зокрема в Окремій думці суддів О. М. Ситнік, Н. П. Лященко до постанови Великої Палати у справі № 826/12372/17 від 21 листопада 2018 р. Зокрема, судді ВП ВС дійшли висновку, що:

«… спір за позовом про знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства в залежності від суб'єктного складу сторін, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права власності на об'єкт нерухомого майна».

Отже, якщо коротко окреслити проблему, то орган місцевої влади, звертаючись до суду за захистом прав власника земельної ділянки (місцевої громади), порушених незаконною забудовою, діє не як суб’єкт владних повноважень, а як представник власника, захищаючи його майнове право.

Але доки не ухвалить «владного веління» - рішення (розпорядження) про знесення об’єкта, яке порушник не виконує.

Після цього конфлікт набуває обрисів публічно-правового, не змінюючи приватно-правового предмета.

Застосувати до порушника примус у вигляді знесення самочинного збудованого об’єкта орган місцевого самоврядування не може без рішення суду (пряма вимога ч. 7 ст. 376 ЦК), і оминути стадію видання розпорядження про знесення будови також не може в силу вимог пп. 3 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

За таких умов можна очікувати, що питання належності спорів про знесення самочинно збудованих об’єктів до цивільної, господарської чи адміністративної юрисдикції залишиться і далі дискусійним, судові спори довгими й виснажливими, а самобуди на тлі торжества юридичного інтелекту і далі множитимуться.

Автор статті: Леонід Лазебний,

головний редактор онлайн-ресурсу АктивЛекс