Повноваження виконкому обмежуються лише обчисленням розміру збитків власникам землі, але відшкодовуються вони у добровільному порядку або шляхом звернення до суду (ВС/КАС,№ 127/31684/13-а,16.03.20)

Фабула судового акта: У січні 2014 року Компанія звернулася з позовом до виконавчого комітету міської ради (відповідач), третя особа - об`єднана державна податкова інспекція, у якому просило скасувати пункт 1 рішення виконавчого комітету, яким були затверджені акти визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки.

На обґрунтування своїх вимог Компанія зазначала, що упродовж 2007-2010 років неодноразово зверталась до органу місцевого самоврядування з клопотаннями (заявами) про надання в оренду земельної ділянки, на якій розташовано належний позивачу цілісний майновий комплекс, однак, у задоволенні таких вимог було відмовлен «за відсутності на те передбачених законом правових підстав». Що стосується збитків, то, як вважає позивач, то фактично вони завдані не були і прямо не передбачені у пункті 3 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284. Позивач також вказував й на те, що у земельної ділянки, на якій розташовано належний позивачу цілісний майновий комплекс, відсутній власник чи землекористувач, а отже відсутня й особа, якій можуть бути завдані збитки.

Ця справа розглядалась судами неодноразово. Постановою міського суду від 07.09.2016 у задоволенні позову відмовлено оскільки «відповідач, приймаючи спірний акт, вимог законодавства та прав позивача не порушив». Але постановою апеляційного адміністративного суду рішення суду першої інстанції скасовано та задоволено позов, а саме - скасовано пункт 1 спірного рішення виконавчого комітету.

Втім, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначені судові рішення скасував і провадження у цій справі закрив, виходячи з наступного.

Аналіз наведених норм законодавства (ч. 3 ст 157 Земельного кодексу України, пункту 2 вказаного Порядку) дає підстави вважати, що виконавчий комітет, вважаючи, що Компанія завдала органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів (земельного податку), мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням. Повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то, за висновком ВС/КАС, вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення виконавчого комітету. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

ВС/КАС нагадав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача. Але оскаржуване рішення виконавчого комітету не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналізуйте судовий акт: Господарський суд Львівської області: Незаконна бездіяльність органу місцевого самоврядування є підставою для відшкодування моральної шкоди фермерському господарству (№ 914/263/19,13.06.19)

Розмір орендної плати регулюється виключно договором оренди землі, тому ЛИШЕ зміна індексації нормативної грошової оцінки ділянки не створює додаткових податкових зобов’язань для орендаря (ВС/КАС, №813/3819/17, від 20 червня 2018 р.)

Фактичний користувач земельної ділянки, який безпідставно за рахунок її власника зберіг у себе кошти, які мав заплатити за користування, зобов'язаний повернути ці кошти власнику ст. 1212 ЦК України (ВП ВС справа № 629/4628/16-ц, 23.05.18)

Користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів позбавляє орендодавця доходів і може бути підставою для стягнення збитків (ВГСУ у справі № 908/3313/14, 12.09.17)

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 березня 2020 року

Київ

справа № 127/31684/13-а

адміністративне провадження №К/9901/17175/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Стеценка С.Г.,

суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Компанії "UKINVEST DEVELOPMENT LIMITED" до виконавчого комітету Вінницької міської ради, третя особа - Вінницька об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Вінницькій області про скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою виконавчого комітету Вінницької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 (головуючий суддя Гонтарук В. М., судді: Біла Л. М., Граб Л. С.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2014 року Компанія "UKINVEST DEVELOPMENT LIMITED" (далі - Компанія, позивач) звернулася з позовом до виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі - виконавчий комітет, відповідач), третя особа - Вінницька об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Вінницькій області, у якому просило скасувати пункт 1 рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради "Про затвердження актів визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки міста Вінниці та надання розстрочення платежу" від 31.10.2013 №2432 в частині затвердження додатку 5 (далі - спірне рішення).

2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, Компанія зазначала, що упродовж 2007-2010 років неодноразово зверталась до органу місцевого самоврядування з клопотаннями (заявами) про надання в оренду земельної ділянки, на якій розташовано належний позивачу цілісний майновий комплекс, однак, у задоволенні таких вимог було відмовлено, на думку позивача, за відсутності на те передбачених законом правових підстав. В подальшому, відповідачем було прийнято спірне рішення, яке, як вважає позивач, є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки виконавчий комітет визначив до відшкодування збитки, що фактично завдані не були і прямо не передбачені у пункті 3 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 №284 (далі - Порядок №284).

3. Позивач вказував й на те, що у земельної ділянки, на якій розташовано належний позивачу цілісний майновий комплекс, відсутній власник чи землекористувач, а отже відсутня й особа, якій можуть бути завдані збитки.

4. Також, у позові Компанії наводились аргументи про те, що спірне рішення прийнято відповідачем всупереч норм Земельного кодексу України і Порядку №284, а також неповноважним на це суб`єктом та з порушенням процедури прийняття такого рішення, визначеної Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Справа розглядалась судами неодноразово.

6. Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 07.09.2016 (головуючий суддя Овсюк Є. М.) у задоволенні позову відмовлено.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, приймаючи спірний акт, вимог законодавства та прав позивача не порушив.

8. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 рішення суду першої інстанції скасовано та задоволено позов, а саме - скасовано пункт 1 спірного рішення виконавчого комітету.

9. Мотиви апеляційного суду, покладені в основу висновку про наявність підстав для задоволення позову, ґрунтуються на тому, що відповідач, на якого, як на суб`єкта владних повноважень, акт якого оскаржується у судовому порядку, покладено обов`язок доказування, не довів законності свого рішення у ході розгляду справи.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

10. Не погодившись із названою вище постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

11. Аргументуючи вимоги касаційної скарги, виконавчий комітет наполягає на помилковості висновків суду апеляційної інстанції стосовно наявності підстав для задоволення позову, у зв`язку з чим, вважає, що ухвалене ним судове рішення не відповідає визначеним процесуальним законом критеріям законності та обґрунтованості, а тому, як наслідок, підлягає скасуванню.

12. В обґрунтуванні своєї позиції скаржник посилається на те, що приймаючи спірне рішення в частині, з якою не погоджується позивач, виконавчий комітет у повній мірі дотримався положень законодавства, зокрема Земельного кодексу України, Порядку №284, а також визначеної Законом №280/97-ВР процедури прийняття оскаржуваного Компанією акту органу місцевого самоврядування.

13. У поданих до Вищого адміністративного суду України запереченнях позивач, покладаючи в основу своїх міркувань доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, наполягає на законності та обґрунтованості прийнятої судом апеляційної інстанції постанови та вважає, що наведені скаржником доводи не свідчать про наявність підстав для скасування названого судового рішення.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

14. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02.02.2017 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

15. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

16. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

17. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Бучик А. І., Мороз Л. Л.

18. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

19. Після проведення суддею-доповідачем в порядку, визначеному статтею 340 КАС України, усіх необхідних підготовчих дій, ухвалою Верховного суду від 05.03.2020 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

20. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач є власником цілісного майнового комплексу, розташованого по вул. Енгельса, 33, (Дубовецькій, 33) у м. Вінниця , на земельній ділянці площею 8,2093 га, що підтверджується відповідним свідоцтвом про право власності від 29.11.2012, зареєстрованим у Державному реєстрі речових прав нерухомого майна 28.02.2013.

21. Цілісний майновий комплекс був придбаний позивачем згідно договору купівлі- продажу 19.10.2001 у ТОВ "Вінницький консервний завод" та відповідно до Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності зареєстрований за компанією "UKINVEST DEVELOPMENT LIMITED" 28.02.2013.

22. 31.10.2013 рішенням відповідача "Про затвердження актів визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки міста Вінниці та надання розстрочення платежу" №2432, затверджено Акт визначення розміру збитків від 30.10.2013, заподіяних тимчасовим зайняттям компанією «Ukinvest Develoment Limited» земельної ділянки міста, згідно з яким розмір збитків заподіяних територіальній громаді нараховані за період з 25.06.2012 по 30.10.2013 склав 531 214,16 гривень у вигляді несплаченого земельного податку.

VI. Позиція Верховного Суду

23. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року, далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

24. Предмет спору у цій справі пов`язаний з оскарженням Компанією рішення відповідача, яким затверджено розмір визначених збитків, завданих позивачем як землекористувачем.

25. Так, у частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

27. За змістом пункту 2 Порядку №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

28. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що виконавчий комітет, вважаючи, що Компанія завдала органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів (земельного податку), мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.

29. В той же час, відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

30. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 6 КАС України в редакції, чинній станом на час звернення до суду з цим позовом, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

31. Завданням же адміністративного судочинства, у розумінні частин першої, другої статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

32. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

33. Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

34. Отже, гарантоване Конвенцією та статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

35. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

36. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

37. Втім, оспорюваним рішенням відповідача, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих Компанією внаслідок користування земельною ділянкою.

38. Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення виконавчого комітету не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

39. Звідси можна констатувати, що спірне рішення відповідача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для Компанії, а тому воно не може бути предметом спору.

40. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

41. При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

42. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету про затвердження актів визначення розміру збитків, заподіяних тимчасовим зайняттям земельної ділянки міста Вінниці та надання розстрочення платежу, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

43. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР (набрала чинності 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

44. З аналогічних міркувань виходила і Велика Палата Верховного Суду, при винесенні постанови від 12.12.2018 у справі №501/463/15-а, й такій правозастосовчій практиці відповідає правова позиція Верховного Суду, висловлена у постановах від 20.02.2018 (справа №398/3581/13-а), а також від 04.02.2019 (справа №127/8450/16-а).

45. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

46. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

47. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

48. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

49. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).

50. В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

51. Ураховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз`яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.

52. Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.

53. Керуючись статтями 340 341 344 349 350 355 356 КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Вінницької міської ради задовольнити частково.

Постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 07.09.2016 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 - скасувати.

Провадження у справі за позовом Компанії "UKINVEST DEVELOPMENT LIMITED" до виконавчого комітету Вінницької міської ради, третя особа - Вінницька об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Вінницькій області про скасування рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

С . Г. Стеценко,

Т. Г. Стрелець,

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду