П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 814/1375/17

Провадження № 11-1256апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача КнязєваВ.С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області, третя особа - Служба автомобільних доріг у Миколаївській області, про визнання недійсним договору

за касаційними скаргами Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області та ОСОБА_3 на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року (судді Косцова І. П., Стас Л. В., Турецька І. О.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (далі - Сільрада) та Служби автомобільних доріг у Миколаївській області про визнання недійсним (нечинним) договору про співпрацю від 16 червня 2016 року № 14, укладеного між Сільрадою та Службою автомобільних доріг у Миколаївській області.

2. Позов мотивовано тим, що оскаржуваний договір є недійсним, оскільки укладений з порушенням вимог чинного законодавства та не відповідає рішенню Сільради від 14 квітня 2016 року № 1 щодо розміру коштів, виділених на вказаний обсяг робіт. Крім того, цей договір не затверджувався Сільрадою, хоча стосується передачі коштів з відповідного місцевого бюджету.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 20 вересня 2017 року закрив провадження у справі в частині позовних вимог до Служби автомобільних доріг у Миколаївській області та залучив її до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.

4. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою

від 08 грудня 2017 року в задоволенні позову відмовив.

5. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 квітня 2018 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду

від 08 грудня 2017 року скасував та закрив провадження у справі, роз'яснивши, що розгляд цього спору відноситься до юрисдикції господарського суду.

6. Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що предметом спору у цій справі є законність оскаржуваного договору про співпрацю, спрямованого на відновлення та підтримання транспортно-експлуатаційних характеристик автомобільної дороги загального користування місцевого значення, при цьому договір не розмежовує компетенцію суб'єктів владних повноважень, не врегульовує питання надання адміністративних послуг та не має інших характеристик, притаманних адміністративному договору, визначених статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України (дала - КАС), відтак з огляду на суб'єктний склад договору спір щодо його укладення має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог

7. Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, Сільрада та ОСОБА_3 подали касаційні скарги, в яких посилаються на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.

8. У касаційних скаргах Сільрада та ОСОБА_3 просять скасувати ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, справу направити до цього суду для продовження розгляду.

9. Як на довід касатори вказують, зокрема на те, що укладення оскаржуваного договору обумовлене виконанням сторонами покладених на них владних повноважень та статутних завдань з метою задоволення публічного інтересу, тому позов має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства.

Рух касаційної скарги

10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами

від 04 липня 2018 року відкрив провадження за касаційними скаргами Сільради та ОСОБА_3 у цій справі, а ухвалою від 22 жовтня 2018 року призначив справу до розгляду.

11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 23 жовтня 2018 року справу за позовом ОСОБА_3 до Сільради, третя особа - Служба автомобільних доріг у Миколаївській області, про визнання недійсним договору передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 листопада 2018 року прийняла та призначила до розгляду цю справу в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.

13. Судове рішення переглядається в межах наведених в касаційних скаргах доводів відповідно до статті 341 КАС.

Позиція інших учасників справи

14. Служба автомобільних доріг у Миколаївській області подала відзив на касаційні скарги, в яких просить залишити касаційні скарги Сільради та ОСОБА_3 без задоволення, а ухвалу апеляційного суду - без змін.

Установлені судами обставини справи

15. Рішенням Сільради від 15 березня 2016 року № 10 затверджено Програму фінансування робіт, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтами та утриманням автомобільних доріг загального користування місцевого значення на 2016-2017 роки.

16. Рішенням Сільради від 14 квітня 2016 року № 1 «Про внесення змін до бюджету Галицинівської сільської ради» збільшено видаткову частину загального фонду бюджету Сільради на 3039,407 тис. грн по КТКВК 170703 «Видатки та проведення робіт, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» у сумі 3000,00 тис. грн на ремонт дороги загального користування місцевого значення О151122 (Миколаїв - Херсон - Галицинове) шляхом виконання експлуатаційного утримання та поточного ремонту в межах км 0+000-км 1+191 та О151124 Миколаїв-Станіславове-Херсон км 3+405 км 4+600 (на умовах співфінансування на договірних засадах).

17. 16 червня 2016 року Сільрада (в особі сільського голови Назара І. В.) та Служба автомобільних доріг у Миколаївській області уклали договір № 14 про співпрацю на виконання рішень Сільради від 15 березня 2016 № 10 та від 14 квітня 2016 року № 1, предметом якого є співпраця сторін, спрямована на відновлення та/або підтримання транспортно-експлуатаційних характеристик автомобільної дороги загального користування місцевого значення О151122 (Миколаїв - Херсон - Галицинове) шляхом виконання експлуатаційного утримання та поточного ремонту в межах км 0+000-км 1+303. Виконання робіт з ремонту проводиться на умовах фінансування Сільрадою та кошторисною документацією розробленою Службою автомобільних доріг у Миколаївській області.

18. Позивач вважає, що цей договір порушує його законні права та інтереси як мешканця села та члена територіальної громади. Як депутат Сільради він є представником територіальної громади та наділений правом представляти її інтереси, у зв'язку з чим звернувся до суду.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їх застосування

19. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

20. Частиною першою статті 6 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

21. Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

22. У пункті 1 частини першої статті 3 КАС визначено, що справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

23. Пунктами 1, 4 частини другої статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

24. Згідно із частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

25. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС (у чинній редакції), які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

26. Пунктом 4 частини першої статті 3 КАС адміністративний договір визначено як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.

27. Особливості, які характеризують угоду як адміністративний договір, більш детально наведено в чинній редакції КАС, згідно з пунктом 16 частини першої статті 4 якого адміністративний договір - це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб'єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об'єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

28. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що для віднесення спору про визнання нечинним договору до категорії, на яку поширюється компетенція адміністративного суду, недостатньо наявності лише органу місцевого самоврядування як сторони такого правочину. Зміст адміністративного договору, зокрема передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від господарських угод, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. У випадку, якщо суб'єкт (орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції. Отже, не можуть вважатися адміністративними договорами угоди, укладені в порядку цивільного або господарського законодавства.

29. Відповідно до частини першої статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) та частини першої статті 4 цього Кодексу (у чинній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.

30. Пунктами 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

31. Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК (у чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду попередньої інстанції

32. У касаційних скаргах Сільрада та ОСОБА_3 зазначають, що суд апеляційної інстанції помилково виходив з того, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спір, який виник у справі.

33. Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок апеляційного суду щодо непоширення на спірні правовідносини юрисдикції адміністративних судів ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, та не погоджується з доводами Сільради та ОСОБА_3 про помилковість висновку цього суду.

34. Як убачається з матеріалів справи, спір між позивачем та Сільрадою виник унаслідок укладення останньою зі Службою автомобільних доріг у Миколаївській області договору про співпрацю. У цих відносинах Сільрада не виступає як суб'єкт владних повноважень, між сторонами цієї угоди відсутні правовідносини влади та підпорядкування, тому цей договір про співпрацю не можна вважати адміністративним.

35. На думку Великої Палати Верховного Суду, справи щодо спорів, які виникають із цивільних чи господарських правовідносин, у яких орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа виступають на рівних засадах з іншими учасниками відносин, мають вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства.

36. Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах містять, зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №683/2843/17, від 23 травня 2018 року у справі№ 916/2455/17 та від 12 вересня 2018 року у справі № 804/1010/17.

37. ВодночасВелика Палата Верховного Суду вважає за необхідне змінити судове рішення апеляційного суду в частині роз'яснення позивачу про розгляд цього спору в порядку господарського судочинства. Оскільки за захистом свого порушеного права до суду у цій справі звернулася фізична особа, то цей спір з урахуванням суб'єктного складу правовідносин має розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

38. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком апеляційного суду щодо непоширення на спірні правовідносини юрисдикції адміністративних судів. Однак висновок про те, що заявлені позивачем вимоги можуть бути розглянуті в порядку господарського судочинства, є помилковим.

39. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

40. За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС (у чинній редакції) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

41. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норм процесуального права, тому касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, а ухвала апеляційного суду - зміні в мотивувальній та резолютивній частинах.

Висновки щодо розподілу судових витрат

42. За правилами частини шостої статті 139 КАС (у чинній редакції) якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

43. ОскількиВелика Палата Верховного Суду змінює судове рішення, але виключно в частині мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС (у чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційні скарги Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області та ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови та виключивши з резолютивної частини вказівку про те, що розгляд цього спору відноситься до юрисдикції господарського суду, замість цього зазначивши, що позивачу роз'яснено право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

3. В іншій частині ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.С. КнязєвСудді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко С.В. Бакуліна Н.П. Лященко В.В. Британчук Л.І. Рогач Д.А. Гудима І.В. Саприкіна В.І. Данішевська В.Ю. Уркевич О.С. Золотніков О.Г. Яновська О.Р. Кібенко