Історія справи

Ухвала ВП ВС від 10.09.2020 року у справі №9901/95/20
Ухвала КАС ВП від 07.04.2020 року у справі №9901/95/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/95/20

Провадження № 11-270заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року (судді Шишов О. О., Данилевич Н. А., Смокович М. І., Шевцова Н. В., Яковенко М. М. ) у справі № 9901/95/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання нечинним з моменту прийняття Указу Президента України в частині та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправними та скасувати частину п'яту статті 1 та частину першу статті 3 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" (далі - Указ).

2. Позов мотивовано тим, що частиною п'ятою статті 1 Указу визначено, шо акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Частиною першою статті 3 цього Указу встановлено, що громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов'язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав. Отже, статті 3,5 цього Указу встановлюють, що акти Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України можуть бути оприлюднені, і відтак набрати чинності, у разі якщо вони будуть оголошені по телебаченню чи радіо, або вручені особі від органу, який їх видав.

3. На думку позивача, жодна із цих двох норм не визначає, у яких саме випадках та у який спосіб, а також у яких конкретно теле- і радіоефірах має відбуватися таке оприлюднення актів.

4. ОСОБА_1 також зазначив, що доведення у такий спосіб актів Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України порушує вимоги статті 57 Конституції України, яка гарантує кожному громадянину право знати свої права й обов'язки. Оприлюднення актів у спосіб, який чітко не визначений ані спірними нормами Указу, ані іншими нормами законодавства, може покласти на громадян обов'язки та обмежити їхні права, про що вони не будуть повідомлені належним чином. Оскаржувані норми Указу не відповідають приписам частини 1 статті 8 Конституції України щодо принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права.

5. На переконання позивача, видавши спірний Указ, Президент України втрутився у повноваження Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, що порушує правову визначеність громадян щодо порядку і способу набрання чинності їхніми актами.

6. Отже, позивач вважає, що спірний Указ порушує частину 1 статті 6 Конституції України щодо поділу влади та частину 1 статті 57 Конституції України щодо права громадян бути обізнаними про свої права й обов'язки, які, зокрема, випливають з актів Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 серпня 2020 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

8. Судове рішення мотивовано тим, що Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не може вирішувати питання про конституційність правових актів Президента України. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

9. Не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що суд не звернув увагу на те, що в пункті 2.4 позовної заяви позивач послався на те, що спірний Указ суперечить також двом законам, які є актами вищої юридичної сили, а саме законам України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" та від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України".

10. Скаржник зауважив, що наведені посилання були доречними безвідносно до того, чи мав суд компетенцію у вирішенні питання щодо неконституційності Указу.

11. На думку ОСОБА_1, статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС Українии встановлюють самостійні способи набрання чинності й оприлюднення актами Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України й жоден із цих законів не передбачає такий спосіб набрання чинності актами Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, як їх оголошення через радіо або вручення, що передбачено спірним Указом.

12. Скаржник указав, що Європейський суд з прав людини, а також Конституційний Суд Вірменії погодились із тим, що у тому разі, коли повноваження Президента визначаються виключно Конституцією, перевірка такої конституційності здійснення ним повноважень не може бути виключена з-під юрисдикції судів загальної юрисдикції. Адже в цьому разі незаконність дій Президента, будучи "поглинута" їх неконституційністю, буде призводити до "судового імунітету" тоді, коли неконституційність може бути предметом перевірки тільки з боку Конституційного Суду.

13. ОСОБА_1 також зазначив про помилковість посилання суду першої інстанції на те, що позивач може подати конституційну скаргу, а тому його право на оскарження спірного Указу не обмежено, оскільки згідно із Законом України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" громадянин може звертатись до Конституційного Суду України з конституційною скаргою тільки щодо конституційності законів України. При цьому жодне положення ані Конституції України, ані закону не дає права позивачу на подачу конституційної скарги, у якій він може оскаржити конституційність будь-якого іншого акта, крім як закону.

14. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Позиція інших учасників справи

15. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі, оскільки Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не може вирішувати питання про конституційність правових актів Президента України.

16. У зв'язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року в цій справі - без змін.

Рух апеляційної скарги

17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини 3 статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

18. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

19. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

20. Пунктами 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

21. Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

22. На підставі пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

23. Відповідно до частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

24. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

25. Разом з тим згідно з пунктом 1 частини 2 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

26. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправними та скасування частини п'ятої статті 1 та частини першої статті 3 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності".

27. При цьому позивач посилається на те, що спірний Указ у відповідній частині порушує частину 1 статті 6 Конституції України щодо поділу влади, а також не відповідає приписам частини 1 статті 8 Конституції України щодо принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права, порушує частину 1 статті 57 Конституції України щодо права громадян бути обізнаними про свої права та обов'язки.

28. Відповідно до частини 3 статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

29. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність), зокрема, актів Президента України.

30. Конституційний Суд України в Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначив, що за змістом положень частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності.

31. Отже, Конституційний Суд України, сформулювавши таку правову позицію, визначив, що перевірка актів Президента України на предмет відповідності Конституції України належить до сфери конституційної юрисдикції.

32. При цьому в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Президента України, які виникли у правовідносинах, у яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

33. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19) та від 08 квітня 2020 року у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20).

34. Беручи до уваги наведене та враховуючи, що позивач у позовній заяві посилається на те, що спірний Указ у відповідній частині порушує частину 1 статті 6 Конституції України щодо поділу влади, не відповідає приписам частини 1 статті 8 Конституції України щодо принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права, а також порушує частину 1 статті 57 Конституції України щодо права громадян бути обізнаними про свої права та обов'язки, що вимагає перевірки оскаржуваного акта на відповідність Конституції України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції про закриття провадження у справі є правильним.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

35. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

36. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

37. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська