Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 року

м. Київ

Справа № 990/231/24

Провадження № 11-183заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року (судді Шарапа В. М., Тацій Л. В., Чиркін С. М., Стеценко С. Г., Стародуб О. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішенняі

ВСТАНОВИЛА:

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» від 19 червня 2024 року № 11 (далі - Спірне рішення).

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 липня 2024 року відмовив у відкритті провадження у справі, покликаючись на правові висновки Великої Палати Верховного Суду в подібних спорах, згідно з якими позов ОСОБА_1 не лежить у площині правовідносин, які визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) та пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Відтак підсумував, що спір, якого стосується зазначений позов, не належить до юрисдикції судів України (з-поміж іншого, його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).

3. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і звернувся до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду та визнати протиправним і скасувати Спірне рішення.

Як можна зрозуміти зі змісту скарги, ОСОБА_1 підставою для скасування оскаржуваної ухвали вважає порушення норм процесуального права, що унеможливлює звернення до суду за захистом його порушених прав.

4. Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що вона (апеляційна скарга) задоволенню не підлягає, позаяк доводи, викладені в ній, не спростовують правильності висновків суду, що зроблені в світлі усталеної практики Верховного Суду у подібних справах.

Наголошує, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення кандидата на посаду члена ВРП або звільнення з неї.

Таким чином, висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

Натомість остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме органами, визначеними статтею 131 Конституції України. Щодо таких остаточних рішень і здійснюється судовий контроль.

З огляду на зміст позовних вимог вважає, що відсутній спір (позивач обрав штучний спосіб захисту), що своєю чергою виключає можливість звернення до суду, оскільки нема права на певне благо, що підлягає судовому захисту.

Наголошує, що поданий ОСОБА_1 позов не підлягає розгляду - ані за правилами адміністративного судочинства, ані судовому розгляду взагалі.

З огляду на викладене відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

5. Велика Палата ухвалою від 12 вересня 2024 року відкрила провадження у справі, а ухвалою від 24 вересня 2024 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.

6. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу для вирішення питання про відкриття провадження.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає в захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Ради, , рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року).

Законом № 1635-IX доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до цього Закону.

7. Суд першої інстанції, коли ухвалював рішення про відмову у відкритті провадження у справі, покликався на правові висновки Великої Палати, за якими Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів Ради, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.

Правовий статус Етичної ради визначений статтею 91 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIIІ «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIIІ) та пунктом 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX.

За частиною першою статті 91 Закону 1798-VIII Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.

Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному вебсайті Ради обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП; надсилає органу, що обирає (призначає) члена Ради, висновок щодо кожного кандидата та список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена ВРП (пункти 8, 9 частини двадцятої статті 91 Закону № 1798-VIII).

До того ж пункт 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX встановлює, що Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Ради до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.

Порядок та черговість оцінювання відповідності діючих членів та кандидатів у члени Ради критеріям професійної етики та доброчесності визначаються Етичною радою з урахуванням можливості здійснення повноважень ВРП згідно з Конституцією України.

Для цілей такого оцінювання Етична рада діє відповідно до правил частин одинадцятої - вісімнадцятої, двадцятої, двадцять першої статті 91 Закону № 1798-VIII.

За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена ВРП, мотивованої рекомендації про звільнення члена Ради з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.

За підсумками розгляду мотивованої рекомендації про звільнення члена ВРП орган, що обрав (призначив) члена Ради, може ухвалити таке рішення: 1) про задоволення рекомендації та звільнення члена ВРП з посади; 2) про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена ВРП.

Рішення Етичної ради за результатами одноразового оцінювання відповідності членів Ради (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності оприлюднюються на офіційному вебпорталі судової влади України (абзаци перший -третій, п`ятий, восьмий, чотирнадцятий пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX).

Суд першої інстанції мотивував далі, що Велика Палата з посиланням на норми статті 131 Конституції України, статті 91 Закону № 1798-VIII, пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX виснувала, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Ради у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.

Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення) - суб`єктами обрання (призначення) членів Ради згідно зі статтею 131 Конституції України. Відповідно таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена ВРП має правове значення винятково для особи, щодо якої воно постановлене, і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою.

Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.

З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Ради буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП.

Спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності (невідповідності) кандидата на посаду члена Ради критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (як-от, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада в таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 1635-IX.

8. Велика Палата погоджується з висновками суду першої інстанції, через те що вони кореспондуються з висновками, викладеними в постановах від 10 листопада 2022 року (справа № 990/120/22) та від 11 квітня 2024 року (справа № 990/106/23).

Велика Палата вкотре наголошує, що оцінка відповідності, зосібна, позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.

Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб взяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.

Велика Палата пам`ятає, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Звідси обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.

9. Стосовно доводів апеляційної скарги щодо обмеження в доступі до суду, то Велика Палата вважає за необхідне зазначити таке.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

10. Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правної системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідки для конкретної конкурсної процедури, серед іншого, перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.

Отож, з огляду на те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата (кандидатки) станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, відмова у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади є пропорційним наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.

11.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Міркування і твердження, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд ухвалив правильне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року немає.

Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 треба залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов С. О. Погрібний

І. А. Воробйова І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

І. В. Желєзний Є. А. Усенко

В. В. Король Н. В. Шевцова

О. В. Кривенда