Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.01.2021 року у справі №280/6521/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 280/6521/19

адміністративне провадження № К/9901/664/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Єресько Л. О.,

Мартинюк Н. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.05.2020 (головуючий суддя - А. В. Сіпака)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01.12.2020 (головуючий суддя - С. В. Чабаненко, судді - С. Ю. Чумак, І. В. Юрко)

у справі № 280/6521/19

за позовом ОСОБА_1

до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області,

Державної судової адміністрації України

про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області (відповідач-1), Державної судової адміністрації України (відповідач-2), в якому просив:

- визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області щодо нарахування і виплати позивачу доплати за вислугу років за періоди з 02.03.2007 по 01.01.2012 у відсотках від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас;

- зобов'язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області нарахувати позивачу доплату за вислугу років за періоди з
02.03.2007 по 01.01.2012 у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас;

- стягнути з Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на користь позивача недоплачену суддівську винагороду та щомісячне грошове утримання працюючого судді за період з 02.03.2007 по
01.01.2012, а саме: доплату за вислугу років у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, з проведенням індексації заробітної плати, з утриманням податків і зборів, з урахуванням виплачених сум, з бюджетної програми 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів", у порядку встановленому Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" та постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників" від 03.08.2011 № 845;

- зобов'язати Державну судову адміністрацію України виділити Територіальному управлінню Державної судової адміністрації України в Запорізькій області з єдиного рахунку Державного бюджету України, передбаченого на виконання рішень судів на користь суддів, кошти для проведення виплати недоплаченої позивачу заробітної плати та щомісячного грошового утримання з розрахунку надбавки за вислугу років у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас за періоди з 02.03.2007 по 01.01.2012.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що за період роботи у Токмацькому районному суді Запорізької області надбавка за вислугу років нараховувалася йому у відсотках лише від посадового окладу з урахуванням надбавки за кваліфікаційний клас. Вважає дії відповідачів щодо нарахування і виплати надбавки за вислугу років протиправними, оскільки відповідачі протиправно не включили до суддівської винагороди, з якої нараховувалася надбавка за вислугу років в спірний період інші надбавки і премії, чим суттєво зменшили розмір заробітної плати і грошового утримання позивача.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04.05.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від
01.12.2020, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 доплати за вислугу років за періоди з 02.03.2007 по 31.12.2007 та з 22.05.2008 по 01.01.2012 у відсотках від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас. Зобов'язано Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області провести перерахунок суддівської винагороди ОСОБА_1 за період з
02.03.2007 по 31.12.2007 та з 22.05.2008 по 01.01.2012 та грошового утримання за період листопад - грудень 2011 року, розрахувавши надбавку за вислугу років у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку, з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас та виплатити недоплачену різницю перерахованої суми. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку щодо протиправності дій Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області стосовно нарахування та виплати позивачу доплати за вислугу років за періоди з
02.03.2007 по 31.12.2007 та з 22.05.2008 по 01.01.2012 у відсотках від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, оскільки загальна сума щомісячного заробітку судді відповідно до статті 44 Закону України "Про статус суддів" № 2863, чинної на момент виникнення спірних правовідносин, визначалась зі складових його заробітної плати, до яких входять посадовий оклад, премії, доплати за кваліфікаційні класи, надбавки за вислугу років та інші надбавки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач-1 зазначає пункт 2 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи посилання на вказану норму процесуального закону, скаржник зазначає, що під час розгляду даної справи судами були враховані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18.12.2018 у справі № 816/301/16, відповідно до якої з 01.01.2006 по 31.12.2006 та з 01.01.2008 до 22.05.2008 (з дати набрання чинності Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" до винесення Конституційним Судом України рішення від 22.05.2008 № 10-рп/2008) надбавка за вислугу років суддям мала виплачуватись у відсотках від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, в той час як у спірних періодах з
01.06.2004 по 31.12.2005 включно, з 01.01.2007 по 31.12.2007 включно та з
22.05.2008 по 31.12.2010 включно надбавка за вислугу років суддям мала виплачуватись у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас. Зазначає, що необхідність відступлення від таких висновків полягає у тому, що при вирішенні спору у даній справі Верховним Судом не взято до уваги той факт, що згідно статті 44 Закону України "Про статус суддів" (в редакції чинній станом на 22.05.2008) надбавка за вислугу років мала виплачуватись у відсотковому співвідношенні від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційний класи. Законодавство України не містить (-ло) поняття "загальної суми щомісячного заробітку". Звертає увагу, що Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області не наділене повноваженнями ототожнювати "загальну суму щомісячного заробітку" із "заробітною платою судді". Вказує, що частиною 1 статті 44 Закону України "Про статус суддів" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачалось, що заробітна плата суддів складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавки за вислугу років та інших надбавок. Переконує, що з огляду на те, що для обрахунку надбавки за вислугу років законодавець зі всіх складових заробітної плати судді виділив тільки доплату за кваліфікаційний клас, під загальною сумою щомісячного заробітку не могла розумітись заробітна плата судді з усіма її складовими, оскільки це призвело б до повторного включення доплати за кваліфікаційний клас та надбавки за вислугу років до суми надбавки за вислугу років. Вказує, що у спірний період додатком № 7 до постанови Кабінету Міністрів України "Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів" від 03.09.2005 № 865 визначалися розміри надбавок до посадових окладів суддів за кваліфікаційні класи та зазначалось, що суддям виплачується надбавка за вислугу років у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за кваліфікаційний клас.

З огляду на викладене, вважає, що нарахування та виплата надбавки за вислугу років у спірний період не могла проводитись інакше, як виходячи із посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас.

Позиція інших учасників справи

7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області.

9. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. ОСОБА_1 з червня 2000 року призначений суддею Токмацького районного суду Запорізької області. Постановою Верховної Ради України від 02.11.2006 обраний суддею безстроково.

11. Указом Президента України від 23.12.2003 № 1479/2003 та Рішенням Ради суддів України № 6 від 18.01.2008 ОСОБА_1 призначався на посаду голови Токмацького районного суду Запорізької області.

12. На підставі рішення Вищої ради правосуддя № 3048/0/15-18 від 02.10.2018 позивача звільнено з посади судді Токмацького районного суду Запорізької області у зв'язку з поданням заяви про відставку.

13. Згідно розрахункових листів заробітної плати ОСОБА_1 в період з 01.01.2007 по 31.12.2011 заробітна плата нарахована, виходячи із наступних складових: посадовий оклад; кваліфікаційний клас, вислуга років судді, що була встановлена від суми посадового окладу, кваліфікаційного класу; та у відповідному розмірі премія щомісячна, премія до свят, індексація доходу.

14. В період з 02.03.2007 по 31.12.2007, з 22.05.2008 по 01.01.2012 надбавка за вислугу років нараховувалася у відсотках лише від розміру посадового окладу з урахуванням надбавки за кваліфікаційний клас без урахування премій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

15. Згідно з частиною 1 статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.

16. Відповідно до частини 1 статті 44 Закону України "Про статус суддів" від 15.12.1992 № 2862-XII (далі-Закон № 2862-ХІІ) заробітна плата суддів складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за вислугу років та інших надбавок.

17. Згідно із ~law26~ суддям виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: при стажі роботи понад 3 роки - 10 відсотків, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - 30, понад 25 років - 40 відсотків від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

18. Статтею 113 Закону України від 20.12.2005 № 3235-IV "Про Державний бюджет України на 2006 рік" (далі - ~law28~) установлено, що у 2006 році суддям виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах, передбачених ~law29~, від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

19. Законом України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" обмеження або інші правила щодо нарахування надбавки за вислугу років суддям не встановлено.

20. Підпунктом "б" підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону України від
28.12.2007 № 107-VI "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - ~law31~) внесено зміни до абзацу другого ~law32~, а саме: слова "загальної суми щомісячного заробітку" замінено словами "посадового окладу".

21. Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 № 10-рп/2008 справа № 1-28/2008 визнано такими, що не відповідають Конституції України також і положення ~law33~, яким внесено зміни до ~law34~.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірним в цих правовідносинах є питання правильності визначення позивачу розміру надбавки за вислугу років в періоди з 02.03.2007 по 31.12.2007, з 22.05.2008 по 01.01.2012, а саме: у відсотках тільки від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційний клас, а не у відсотках від загальної суми щомісячного заробітку.

25. Судами встановлено, що складовими заробітної плати в спірному періоді були надбавка за вислугу років, яка нараховувалася у відсотках лише від розміру посадового окладу з урахуванням надбавки за кваліфікаційний клас без урахування премій.

26. Як зазначалося вище, ~law35~ визначено, що суддям виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: при стажі роботи понад 3 роки - 10 відсотків, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - 30, понад 25 років - 40 відсотків від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

27. ~law36~ "установлено, що у 2006 році суддям виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах, передбачених ~law37~, від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

28. Проте, Законом України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" не встановлювалися обмеження щодо нарахування надбавки за вислугу років суддям.

29. Таким чином, з 01.01.2007 вищезгадана надбавка мала нараховуватися відповідно до ~law39~.

30. Згідно підпункту "б" ~law40~ були внесені відповідні зміни до ~law41~. Зокрема, в абзаці другому ~law42~ слова "загальної суми щомісячного заробітку" замінено словами "посадового окладу".

31. З 01.01.2008 змінено порядок нарахування надбавки за вислугу років та встановлено, що вказана надбавка розраховується у тих же відсотках, проте, не від загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи, а від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

32. Рішенням від 22.05.2008 № 10-рп/2008 Конституційний Суд України визнав неконституційними низку положень ~law43~, у тому числі й ~law44~ щодо внесення зазначених вище змін.

33. Таким чином, з 01 січня до 22 травня 2008 року (дати винесення Рішення № 10-рп/2008) надбавка за вислугу років суддям мала виплачуватися у відсотках тільки від посадового окладу з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи.

34. Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2008 № 19 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 03.09.2005 №865 (яка набрала чинності з 01.03.2008) останню доповнено пунктом 2-2, яким передбачено, що суддям щомісяця виплачується надбавка за вислугу років у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за кваліфікаційний клас в таких розмірах: при стажі роботи понад три роки - 10 відсотків, понад п'ять років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - 30, понад 25 років - 40 відсотків.

35. Отже, після 22.05.2008, тобто з часу ухвалення Конституційним Судом України Рішення № 10-рп/2008 - ~law45~ та Постанова № 865 по-різному врегульовували питання виплати суддям надбавки за вислугу років.

36. Разом з тим, виходячи із визначених у частині 3 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що при визначенні бази обчислення суддям набавки за вислугу років після 22.05.2008 - дати винесення Конституційним Судом України Рішення № 10-рп/2008 - слід застосовувати положення ~law46~, який має вищу юридичну силу, а не підзаконний нормативний акт - Постанову № 865.

37. Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від
18.12.2018 у справ № 816/301/16, від 03.10.2019 у справі № 0840/3371/18, від
21.11.2019 у справі № 821/481/18, від 27.05.2020 у справі № 817/673/18, від
12.08.2020 у справі № 280/2528/19, які враховується судом відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

38. Законами про Державний бюджет України на 2007,2009,2010,2011 роки не встановлювалися обмеження щодо нарахування надбавки за вислугу років суддям, як це було зроблено підпунктом "б" ~law47~.

39. Згідно частини 1 статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина 3 статті 22 Конституції України).

40. Тому, виходячи із визначених у частині 3 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог позивача про нарахування доплати за вислугу років з 02.03.2007 по
31.12.2007, з 22.05.2008 по 01.01.2012 є правильним.

41. Водночас, з ухвали від 21.01.2021 вбачається, що касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 2 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

42. Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8,129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права.

При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

43. Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини 4 статті 17 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

44. Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

45. За змістом частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

46. У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі "Чепмен проти Сполученого Королівства" (Chapman v. the United Kingdom"), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

47. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

48. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

49. З урахуванням викладеного та наведених відповідачем-1 підстав для необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18.12.2018 у справі № 816/301/16, Суд не вважає за необхідне у цій справі відступати від такого.

50. Доводи касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права судом касаційної скарги відхиляються, оскільки підставою для відкриття касаційного провадження у справі було посилання скаржника лише на пункт 2 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

51. Частиною 3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені Частиною 3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

52. Порушень вказаних вимог процесуального закону Верховним Судом не виявлено.

53. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

54. За змістом пункту 1 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

55. Відповідно до частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

56. Відповідно до частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

57. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області залишити без задоволення.

2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.05.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01.12.2020 у справі № 280/6521/19 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко Судді Л. О. Єресько

Н. М. Мартинюк