ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2019 року

Київ

справа №809/721/18

адміністративне провадження №К/9901/65659/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради про визнання відмови протиправною та зобов'язання до вчинення дій за касаційною скаргою Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Большакової О.О., Коваля Р.Й. від 20 вересня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» (далі - ТОВ «РВЦ «Гаразд», позивач) звернулося до суду із позовом до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради (далі - Департамент містобудування Івано-Франківської міськради, відповідач), у якому просило визнати протиправною відмову відповідача у наданні містобудівних умов та обмежень для будівництва розважально-відпочинкового центру «Гаразд» на Південному бульварі у м. Івано-Франківську та зобов'язати надати містобудівні умови та обмеження для будівництва розважально-відпочинкового центру «Гаразд» на Південному бульварі у м. Івано-Франківську у відповідності до Містобудівного розрахунку.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що підставою прийняття рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради зазначено наявність рішення Івано-Франківської міської ради від 15 лютого 2018 року № 06-18, яким було запроваджено мораторій на будівництво нових та реконструкцію існуючих будівель і споруд навколо міського озера до затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін до) генерального плану міста», що на думку позивача, не узгоджується з вимогами частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якими передбачено підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Рішення мотивоване тим, що при вирішенні питання про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ТОВ «РВЦ «Гаразд», Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради було враховано рішення Івано-Франківської міської ради від 15 лютого 2018 року № 06-18 «Про запровадження мораторію на будівництво нових та реконструкцію існуючих будівель і споруд навколо міського озера», яке по суті є містобудівною документацією у вигляді текстового матеріалу, затвердженого рішенням міської ради та є обов'язковим до виконання.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року апеляційну скаргу ТОВ «РВЦ «Гаразд» задоволено, рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ «РВЦ «Гаразд» задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради не надано належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості прийнятого рішення про відмову у наданні ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» містобудівних умов та обмежень, зокрема, не надано доказів виявлення обставин невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Департамент містобудування Івано-Франківської міськради звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 16 листопада 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 серпня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І., Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 809/721/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Разом з касаційною скаргою Департаментом містобудування Івано-Франківської міської ради подано клопотання про зупинення дії постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року. У задоволенні цього клопотання було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 14 березня 2011 року ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» та Івано-Франківська міська рада уклали договір оренди землі № 79, згідно якого позивачу як орендарю було передано у користування земельну ділянку для будівництва розважально-відпочинкового центру по вул. Південний бульвар, м. Івано-Франківськ, площею 4 га.

21 березня 2014 року на підставі пункту 49 рішення № 6 сесії Івано-Франківської міської ради між ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» та Івано-Франківською міською радою було укладено додаткову угоду, за умовами якої дію вищевказаного договору оренди землі № 79 від 14 березня 2011 року продовжено на той самий строк і на тих самих умовах.

На підставі додаткової угоди від 21 березня 2014 року у Державному реєстрі речових прав 16 квітня 2014 року зареєстровано право оренди (користування) позивачем земельною ділянкою за кадастровим номером 2610100000:24:001:0078, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 10 січня 2018 року № 110267588. Згідно зазначеного витягу строк дії права оренди земельної ділянки встановлено до 16 квітня 2020 року з правом пролонгації.

Відповідно до умов договору оренди № 79 від 14 березня 2011 року та додаткової угоди від 21 березня 2014 року земельна ділянка площею 4 га по вул. Південний бульвар, м. Івано-Франківськ, передана ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» під забудову, а саме: під будівництво розважально-відпочинкового центру, цільове призначення земельної ділянки: землі житлової та громадської забудови.

28 лютого 2018 року позивач звернувся до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради із заявою про надання містобудівних умов і обмежень на об'єкт, який розташований за адресою: Південний бульвар, м. Івано-Франківськ, площею 4 га.

14 березня 2018 року відповідач листом № 4480/51-08/23 повідомив ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд», що рішенням виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради від 07 березня 2018 року відмовлено у наданні вихідних даних містобудівних умов та обмежень для будівництва розважально-відпочинкового центру «Гаразд» (заклад культури, спорту та оздоровчого призначення) на бульварі Південному в м. Івано-Франківську.

Також, у зазначеному листі вказано, що згідно рішення сесії Івано-Франківської міської ради від 15 лютого 2018 року № 06-18 запроваджено мораторій на будівництво нових та реконструкцію існуючих будівель і споруд навколо міського озера до затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін до) генерального плану міста». Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради призупинено видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на будівництво нових та реконструкцію існуючих будівель і споруд навколо міського озера до затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін до) генерального плану міста».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що рішення Івано-Франківської міської ради, яким встановлено тимчасовий мораторій на будівництво та реконструкцію об'єктів навколо міського озера, є обов'язковим для виконання та є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень ТОВ «РВЦ «Гаразд», оскільки адреса, на якій розташована земельна ділянка передана в оренду позивачу, включена у додаток до вказаного рішення міськради.

Від ТОВ «РВЦ «Гаразд» надійшов відзив на касаційну скаргу Департаменту містобудування Івано-Франківської міської ради, у якому вказується на законність рішення суду апеляційної інстанції, який дійшов до обґрунтованого висновку про те, що Законом передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, повноваження Департаменту містобудування Івано-Франківської міської ради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно з пунктом «в» статті 9 Земельного кодексу України до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до пункту 34 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин.

Згідно пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Частинами другою та третьою статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно з положеннями статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

У частині п'ятій цієї статті визначено, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку : 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Відповідно до частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов'язковим для всіх суб'єктів містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру. Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним. Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення). Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування (частина третя статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Згідно з положеннями частини шостої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 28 лютого 2018 року позивач звернувся до Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради із заявою про надання містобудівних умов і обмежень на об'єкт, який розташований за адресою: Південний бульвар, м. Івано-Франківськ, площею 4 га. Разом із заявою було подано пакет документів, до повноти якого Департамент містобудування жодних зауважень не висловив.

Разом з тим, 07 березня 2018 року виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради прийняв рішення № 268, пунктом 2.1 якого відмовлено ТОВ «Розважально-відпочинковий центр «Гаразд» у наданні вихідних даних містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на підставі того, що рішенням Івано-Франківської міської ради від 15 лютого 2018 року № 06-18 запроваджено мораторій на будівництво нових та реконструкцію існуючих будівель і споруд навколо міського озера.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, дійшов до висновку про те, що вказане рішення міськради є видом містобудівної документації на місцевому рівні, відтак, має місце невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, що є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Суд апеляційної інстанції, натомість, дійшов до висновку, що рішення Івано-Франківської міської ради від 15 лютого 2018 року № 06-18 не є видом містобудівної документації на місцевому рівні, відтак, відповідачем не доведено невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні. Зважаючи на те, що Департамент містобудування Івано-Франківської міської ради не вказує на наявність інших підстав відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, визначених частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», тому така відмова є протиправною. Колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду у зв'язку з наступним.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із положеннями статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Частиною другою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

Оновлення містобудівної документації передбачає:

1) актуалізацію картографо-геодезичної основи;

2) перенесення з паперових носіїв у векторну цифрову форму;

3) приведення містобудівної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що відповідна міська рада має право приймати рішення про оновлення містобудівної документації на місцевому рівні одним із способів, визначених частиною другою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Разом з тим, такий спосіб внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні, як встановлення мораторію на будівництво, Законом не передбачено, що свідчить про невідповідність вказаного інструменту принципу правової визначеності:

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що цільове призначення земельної ділянки, наданої позивачу в оренду, відповідає положенням Генерального плану м. Івано-Франківськ у редакції, чинній на момент звернення позивача до Департаменту містобудування для отримання містобудівних умов та обмежень, а саме: для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відмова Департаменту містобудування Івано-Франківської міської ради у наданні містобудівних умов та обмежень ТОВ «РВЦ «Гаразд» є протиправною, оскільки прийнята без наявності підстав, визначених частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Суд наголошує, що у цій справі предметом дослідження є правомірність дій суб'єкта владних повноважень, зокрема, у контексті дотримання ним при прийнятті оскаржуваного рішення положень статей 16, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у тому числі з урахуванням конституційних гарантій права власності (права оренди, користування) та права на здійснення підприємницької діяльності (статті 41, 42 Конституції України).

Суд також виходить з того, що взаємовідносини між органами місцевого самоврядування, які представляють територіальну громаду, та суб'єктом приватного права, у тому числі суб'єктом підприємницької діяльності, повинні відбуватися в інтересах відповідної громади, але виключно у межах та спосіб, визначений законодавством (стаття 19 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та/або апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції», «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства», «Щокін проти України», «Сєрков проти України», «Колишній король Греції та інші проти Греції», «Булвес» АД проти Болгарії», «Трегубенко проти України», «East/West Alliance Limited» проти України») напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Критерій «законності» означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави у право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об'єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.

«Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання принципу «пропорційності» при втручанні у право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

У пункті 102 рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» (заяви № 846/16 та № 1075/16) при оцінці дотримання статті 1 Першого протоколу до Конвенції Суд повинен здійснити загальний розгляд різних інтересів, які є предметом спору, пам'ятаючи, що метою Конвенції є гарантування прав, які є «практичними та ефективними». Суд поза межами очевидного повинен дослідити реалії оскаржуваної ситуації. Така оцінка може стосуватись не лише відповідних умов компенсації, якщо ситуація схожа з тією, коли позбавляють майна, але також і поведінки сторін, у тому числі вжитих державою заходів та їх реалізації. У цьому контексті слід наголосити, що невизначеність - законодавча, адміністративна або така, що виникає із застосовної органами влади практики, - є фактором, який слід враховувати при оцінці поведінки держави (рішення у справі «Броньовський проти Польщі» («Broniowski v. Poland»), заява N 31443/96, пункт 115).

Аналогічно у цій справі відсутність послідовності з боку органів влади при зміні обсягу та самого характеру мораторію, а також створена ним невизначеність, є важливими факторами при оцінці Судом пропорційності оскаржуваної ситуації (рішення у справі «Броньовський проти Польщі» («Broniowski v. Poland»), N 31443/96, пункт 151).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає у силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко