ПОСТАНОВА

Іменем України

26 квітня 2018 рокуз

Київ

справа №815/2038/17

адміністративне провадження №К/9901/2855/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача Бевзенка В.М.,

суддів - Данилевич Н.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної міграційної служби України

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року (судді - Стефанова С.О., Бжассо Н.В., Єфіменко К.С.)

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року (судді - Танасогло Т.М., Федусика А.Г., Яковлєва О.В.)

у справі за позовом ОСОБА_2

до Державної міграційної служби України

про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

У квітні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України), в якому просив :

- визнати неправомірним та скасувати рішення Державної міграційної служби України від 28 грудня 2016 року № 659-16, яким позивачу було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

- зобов'язати Державну міграційну службу України прийняти рішення про визнання ОСОБА_2 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено частково.

Скасовано рішення Державної міграційної служби України «Про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту» № 659-16 від 28 грудня 2016 року.

Зобов'язано Державну міграційну службу України вирішити питання щодо надання ОСОБА_2 додаткової форми захисту.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна міграційна служба України звернулась з касаційною скаргою до Суду, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, а також ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Свою скаргу відповідач мотивує тим, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, неповно з'ясовано обставини справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи заяви та рішення попередніх інстанцій, Суд робить висновок, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційної інстанції - без змін, з огляду на таке.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 26 травня 2014 року ОСОБА_2 звернувся до Управління по роботі з іноземцями та біженцями Головного управління Державної міграційної служби України (далі - ГУДМС) в Одеській області з заявою № 135 про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в України.

29 грудня 2014 року за результатами розгляду особової справи №2014ОД0135 ОСОБА_2 Управління по роботі з іноземцями та біженцями ГУДМС України в Одеській області на підставі абзацу 4 частини першої статті 6 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі - Закон) склало висновок про відмову громадянину Сирії ОСОБА_2 у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

27 лютого 2015 року рішенням Державної міграційної служби України №119-15 ОСОБА_2 було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абзацу 4 частини першої статті 6 Закону, як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктом 1 та пунктом 13 частини першої статті 1 Закону, відсутні.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19 травня 2015 року по справі № 815/2236/15 рішення Державної міграційної служби України від 27 лютого 2015 року № 119-15 про відмову ОСОБА_2 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, - визнано протиправним та скасовано; зобов'язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2015 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19 травня 2015 року залишити без змін.

Рішенням Державної міграційної служби України № 659-16 від 28 грудня 2016 року з посиланням на статтю 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» висновок Головного управління державної міграційної служби в Одеській області підтримано, відмовлено позивачу у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

03 квітня 2017 року позивач отримав повідомлення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту №58 від 10 березня 2017 року.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів суду правомірність прийнятого рішення відносно позивача, а тому позов ОСОБА_2 в частині визнання протиправним та скасування рішення № 659-16 від 28 грудня 2016 року "Про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту" підлягає задоволенню. Проте, оскільки визначення виду захисту шукачів притулку є компетенцією органів міграційної служби, суд першої інстанції зробив висновок, що в задоволенні вимоги про зобов'язання відповідача надати конкретний вид захисту належить відмовити та зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача з урахуванням інформації по країні походження та встановлених судом обставин.

Суд робить висновок, що рішення судів першої та апеляційної інстанції є таким, що відповідають вимогам Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

В касаційній скарзі ДМС України посилається на те, що ситуація в країні громадянської належності позивача не є підставою для надання особі додаткового захисту в Україні, а тому, приймаючи до уваги відсутність конкретних фактів або документальних підтверджень, які б підтверджували пряму загрозу життю, безпеці або свободі у разі повернення ОСОБА_2 на Батьківщину ДМС України правомірно відмовила у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

З цього приводу слід вказати таке, що приписами пункту 1 частини першої статті 1 Закону встановлено, що біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватись захистом цієї країни або не бажає користуватись цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону додатковий захист це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі.

Виходячи з системного аналізу статті 1 Закону, Суд робить висновок, що відсутність бажання особи, яка звертається до міграційної служби про надання статусу біженця, або особи, яка потребує додаткового захисту, повернутися в країну громадянської належності має бути обґрунтоване об'єктивними обставинами, які стали причинами побоювання цієї особи за своє життя, безпеку чи свободу.

Пунктом 13 статті 1 Закону встановлено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року (далі - Конвенція) і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року (далі - Протокол) та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.

Відповідно до вимог статті 6 Закону умови, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, зокрема не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особа, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, відсутні.

Конвенцією і Протоколом визначено, що поняття «біженець» включає в себе чотири основні підстави, за наявності яких особі може бути надано статус біженця. Такими підставами є: 1) знаходження особи за межами країни своєї національної належності або, якщо особа не має визначеного громадянства, за межами країни свого колишнього місця проживання; 2) наявність обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; 3) побоювання стати жертвою переслідування повинно бути пов'язане з ознаками, які вказані в Конвенції про статус біженців, а саме: а) расової належності; б) релігії; в) національності (громадянства); г) належності до певної соціальної групи; д) політичних поглядів. 4) неможливістю або небажанням особи користуватися захистом країни походження внаслідок таких побоювань.

Статтею 4 Директиви Ради Європейського Союзу Про мінімальні стандарти для кваліфікації і статусу громадян третьої країни та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту з інших причин, а також змісту цього захисту (29 квітня 2004 року) встановлено, що в разі, якщо аспекти тверджень заявника не підтверджуються документальними або іншими доказами, ці аспекти не вимагають підтвердження, якщо виконуються наступні умови: заявник зробив реальну спробу обґрунтувати заяву; всі важливі факти, наявні в його/її розпорядженні, були надані, і було надано задовільне пояснення щодо відсутності інших важливих фактів; твердження заявника є зрозумілими та правдоподібними та не суперечать наявній конкретній та загальній інформації у його справі; заявник подав свою заяву про міжнародний захист якомога раніше, якщо заявник не зможе привести поважну причину відсутності подачі цієї заяви; встановлено, що в цілому заявник заслуговує довіри.

За правилами частини п'ятої статті 10 Закону за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань міграції приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

За змістом пункту 45 Керівництва з процедур та критеріїв визначення статусу біженців Управління Верхового комісара ООН у справах біженців (далі - УВКБ ООН) особа має вказати переконливу причину, чому вона особисто побоюється стати жертвою переслідування.

Пунктами 66 та 195 Керівництва УВКБ ООН передбачено, що для того, щоб вважатися біженцем, особа зобов'язана надати свідчення достатньо обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за конвенційними ознаками. У кожному окремому випадку усі необхідні факти повинні бути надані в першу чергу самим заявником, а потім особа, уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця (перевіряючий), має оцінити усі доводи та достовірність тверджень заявника.

Разом з тим, у липні 2012 року Міжнародний Комітет Червоного Хреста визнав конфлікт у Сирії збройним конфліктом не міжнародного характеру. Кількість осіб, які постраждали під час конфлікту на даний момент дуже висока та продовжує зростати. ООН постійно інформує про акти насилля та вбивствах у Сирії. З початку березня 2011 року постійно надходять відомості щодо порушення права людини та основних свобод, у тому числі страти без суду, тортури, арешти, застосування тяжкої зброї проти мирного населення.

Крім того, в Рекомендаціях УВКБ ООН з питання міжнародного захисту щодо осіб, які покидають Сирійську Арабську Республіку (далі - САР) (редакція ІІI) від 27 жовтня 2014 року, зазначено, що ситуація щодо захисту прав людини в Сирії погіршується, і в країні вчиняються порушення, рівносильні злочинам проти людяності, що підкріплюються повною відсутністю відповідальності. До групи ризику належать, зокрема, противники сирійського уряду та особи, які такими вважаються, учасники протестів, активісти та інші особи та їх родичі, яких вважають прихильниками опозиції; цивільні особи та їх родичі, які проживають в міських районах, селах та селищах, які вважаються противниками уряду.

У Доповіді незалежної міжнародної комісії Ради з прав людини з розслідування подій в САР від 12 лютого 2014 року зазначено, що урядові війська і проурядові ополченці продовжують здійснювати масштабні напади на цивільних осіб, та систематично скоюють злочини проти людяності у формі вбивств, тортур, зґвалтувань і насильницьких зникнень.

З огляду на викладене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що на теперішній момент в країні громадянського походження позивача та зокрема у його рідному місті склалася небезпечна для життя ситуація, яка цілком обґрунтовано викликає побоювання за життя та можливі переслідування.

Крім того, Суд, погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що громадянська війна в країні не розглядається саме як причина виїзду заявника в Україну, так як він виїхав на територію України з метою покращення свого життя, з огляду на наступне.

Відповідно до офіційної позиції УВКБ ООН від лютого 2012 року державам - членам ООН рекомендовано ввести тимчасовий мораторій на всі повернення до Сирії до моменту, коли ситуація в країні дозволятиме безпечне та гідне повернення. Згідно іншої інформації УВКБ ООН за червень 2012 року з початку безладів в Сирії в березні 2011 року, надійшли повідомлення серйозних, широко розповсюджених та систематичних порушеннях прав людини, свавільних арештах великої кількості людей та поганому поводженні, а загальна кількість загиблих перевищує 9000 осіб. Міжнародний комітет Червоного Хреста кваліфікував бойові дії в районах Хомса та Ідліба, як локальні громадські війни.

В Рекомендаціях УВКБ ООН за питанням міжнародного захисту відносно осіб, які залишають САР (Редакція IIІ) від 27 жовтня 2014 року зазначено, що після видання УВКБ ООН в жовтні 2013 р. «Рекомендацій з питання міжнародного захисту щодо осіб, які покидають САР (Редакція II)» ситуація в Сирії в плані безпеки, дотримання прав людини, переміщення і гуманітарних потреб ще більше загострилася.

Також, Рекомендацією УВКБ ООН від 27 жовтня 2014 року, вказано, що конфлікт у Сирії триває вже 4-й рік, і гуманітарна ситуація, як і раніше, тільки погіршується. Загальне число людей, що потребують гуманітарної допомоги в Сирії досягло 11 млн. осіб, серед яких близько 6,45 млн. внутрішньо переміщені особи.

У пункті 31 Рекомендацій УВКБ ООН, зазначено, що у світлі розвитку подій і зміни обставин в Сирії, можливо, буде доцільно переглянути (якщо цього ще не було зроблено) рішення у справах сирійців, чиї клопотання про надання притулку в минулому були відхилені, щоб ті, хто в силу обставин, що змінилися має обґрунтовані причини звернутися про надання притулку як біженці на місці (sur place), могли розраховувати на ухвалення відповідного рішення, яке дозволить їм користуватися захистом і правами, що випливають з визнання їх біженцями.

Таким чином, на теперішній момент в країні громадянського походження позивача склалася небезпечна для життя ситуація, яка цілком обґрунтовано викликає побоювання за життя та можливі переслідування.

Крім того, Європейський суд з прав людини у справі «Суфі і Елмі проти Сполученого Королівства» (8319/07 та 11449/07) зазначив, що повернення особи у ситуацію громадянської війни може складати загрозу тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання (пункти 217-241). Суд зазначив, що критеріями для оцінки інтенсивності/напруженості загального насилля в країні з військовим конфліктом є: чи сторони конфлікту використовують методи або тактики війни, які збільшують ризик втрат серед цивільного населення або які були безпосередньо спрямовані проти цивільного населення; чи використання таких методів та/або тактик застосовувались усіма сторонами конфлікту; чи конфлікт був локалізованим чи всеохоплюючим; кількість осіб, яких було вбито, поранено або які буди переміщені в результаті боротьби.

Отже ситуації в Сирії за інтенсивністю та напруженістю становить ризик для людини, яку висилають в цю країну. Так, сторони конфлікту використовують методи та тактики війни, які збільшують ризик втрат серед цивільного населення.

Суд робить висновок, що ситуація виникнення цілком обґрунтованих побоювань переслідування може скластися як під час знаходження людини у країні свого походження (у цьому випадку особа залишає країну у пошуках притулку), так і під час знаходження людини в Україні, через деякий час після від'їзду з країни походження (тобто, ситуація в країні походження змінилася після від'їзду, породжуючи серйозну небезпеку для заявника), або може ґрунтуватися на діях самого заявника після його від'їзду, коли повернення до країни походження стає небезпечним. Таке цілком обґрунтоване побоювання повинно бути на цей час.

Відповідна правова позиція викладена у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 25 червня 2009 року № 1 «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні», зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 червня 2011 року № 3.

Пунктом 10 вказаної Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України встановлено, що суди можуть використовувати інформацію про країни походження, розміщену на офіційних сайтах Державної міграційної служби України, Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців, а також на інформаційних носіях, які розповсюджуються Регіональним представництвом Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців у Білорусі, Молдові, Україні, та інших носіях.

За таких обставин, при розгляді справ щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового захисту, примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні, необхідно враховувати, що інформація про країну походження належить до загальновідомої інформації. Відповідно до частини другої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України (що діяв на момент оскаржуваного рішення) обставини, визнані судом загальновідомими, не потрібно доказувати.

У відповідності до вимог Керівництва УВКБ ООН із процедур та критеріїв визначення статусу біженців згідно Конвенції і протоколу 1976 року, що стосуються статусу біженця (пункт 43) побоювання стати жертвою переслідувань не повинні обов'язкового ґрунтуватися на особистому досвіді заявника. Те, що, наприклад, сталося з його друзями, родичами та іншими членами тієї ж расової або соціальної групи, може бути свідченням того, що його побоювання стати рано чи пізно жертвою переслідувань цілком обґрунтовані.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що висновок ДМС Україні, на підставі якого прийняте оскаржуване рішення, ґрунтується на тому, що під час звернення заявник не надав переконливих доказів щодо існування переслідувань як за конвенційними ознаками визначення статусу біженця, та і наявності обґрунтованих побоювань зазнати серйозної шкоди у разі повернення на Батьківщину, з посиланням, зокрема, на те, що родина заявника протягом періоду конфлікту після його виїзду проживає на території Сирії та не зазнає жодних переслідувань, а нестабільна соціально-політична ситуація на Батьківщині заявника, спричинена внутрішнім військовим конфліктом не може бути розглянута в якості причин звернення за захистом.

За таких обставин, Суд, погоджується з твердженнями суду апеляційної інстанції, що ці обставини не можуть бути прийняті до уваги, оскільки згідно з частиною п'ятою статті 5 Закону, передбачено право особи, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1, 13 частини першої статті 1 цього Закону. Крім того, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем взагалі не взято до уваги інформацію по країні походження позивача. Зокрема, того факту, що на теперішній час в Сирії триває цивільна війна, систематично порушуються права людини та основні свободи, які здійснюються сирійською владою та озброєним рухом опору.

Також, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач в ході співбесід із співробітниками міграційної служби зазначав що, він має цілком обґрунтовані побоювання повертатись до Сирії та бути мобілізованим як військовозобов'язаний до обов'язкової державної служби, однак, відповідачем зазначеним обставинам оцінка не була надана.

З огляду на викладене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що рішення про часткове задоволення позову та про наявність усіх належних підстав для зобов'язання ДМС України повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у відповідності із процедурою, передбаченою законодавством є обґрунтованим.

Таким чином, Суд, робить висновок, що суди першої та апеляційної інстанції ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Крім того, щодо доводів відповідача, що судами першої та апеляційної інстанції неповно з'ясовано обставини справи, Суд зазначає, що відповідно до частини другої та четвертої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд залишає касаційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, судами першої та апеляційної інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим, Суд робить висновок, що касаційну скаргу - залишити без задоволення, а ухвалу суду першої та постанову апеляційної інстанції- без змін.

Керуючись статтями 242, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України - залишити без задоволення.

2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року у справі №815/2038/17 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М.Бевзенко

Судді В.М.Шарапа

Н.А.Данилевич