ПОСТАНОВА

Іменем України

24 липня 2019 року

м. Київ

справа №816/714/17

адміністративне провадження №К/9901/38582/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А.,Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтававодоканал"

на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22.06.2017 (суддя Довгопол М.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 (колегія у складі суддів Тацій Л.В., Подобайло З.Г., Григорова А.М.)

у справі № 816/714/17

за позовом Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтававодоканал"

до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області

про визнання протиправною та скасування вимоги

І. РУХ СПРАВИ

1. Позивач, Комунальне підприємство Полтавської обласної ради "Полтававодоканал", звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення порушень законодавства від 14.04.2017 № 20-16-06-3-14/2137.

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 22.06.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017, у задоволенні позову було відмовлено.

3. 02.07.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22.06.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017. У скарзі скаржник просив скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позову.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23.10.2017 було відкрито провадження у справі. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України 15.03.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.

5. Відзив від Позивача надійшов 06.11.2017. Позивач заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін, однак ухвалою від 23.07.2019 Верховний Суд відмовив в задоволенні клопотання.

6. Також скаржник заявляв клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23.10.2017 в задоволенні клопотання було відмовлено.

7. 16.08.2017 надійшли пояснення від Третьої особи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 12.12.2016 по 07.03.2017 (із зупиненням для проведення зустрічних звірок з 27.12.2016 по 20.02.2017) на виконання п. 2.14 плану контрольно - ревізійної роботи Держаудитслужби України та п. 3.1.4.1 плану контрольно-ревізійної роботи Північно-східного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2016 року проведено планову ревізію використання коштів субвенції, наданої у 2015 році з державного бюджету КП ПОР «Полтававодоканал», на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, яка виникла у звязку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування за період з 01.01.2015 по 30.11.2016.

9. Результати ревізії оформлені актом № 05-21/14 від 15.03.2017 (т.1, а. с. 20-51), до якого позивачем подано заперечення (т.1, а.с. 52 -60). Листом від 12.04.2017 № 20-16-06-3-14/2091 відповідачем направлено позивачу висновки на заперечення (т.1, а.с. 61-75). Управлінням північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області 14.04.2017 пред`явлено керівнику КП ПОР «Полтававодоканал» вимогу «Про усунення порушень законодавства» за вих. № 20-16-06-3-14/2137 (т.1 а.с. 77-78).

10. У вимозі зазначено, що ревізією виявлено порушення законодавства, які призвели до втрат на загальну суму 461,46 тис. грн, а саме завищення обсягу заборгованості з різниці в тарифах за 2015 рік. Вищезазначене порушення не усунуто.

11. На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ, Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області пред`явлено вимогу: «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності».

12. Не погодившись з вимогою № 20-16-06-3-14/2137 від 14.04.2017, позивач оскаржив її до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що висновки ревізії про порушення вимог законодавства, які відображено в акті ревізії від 15.03.2017 №05-21/14 та вимозі від 14.04.2017 № 20-16-06-3-14/2137, є безпідставними. Наголошував, що під час перевірки держаудитору був наданий весь обсяг первинних документів, якими підтверджено достовірність фактичних витрат на водопостачання та водовідведення, достовірність інших господарських операцій.

14. Також зазначав, що вимога від 14.04.2017 № 20-16-06-3-14/2137 винесена відповідачем неправомірно, оскільки в ній не вказано, які саме заходи мав вжити позивач для усунення виявлених порушень, тобто вимога складена без дотримання рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі від 04.03.2015 № 25-18/205.

15. Відповідач зазначав, що ревізією, проведеною у позивача, виявлено порушення законодавства, що призвели до втрат на загальну суму 461,46 тис. грн. Відтак відповідно до норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» пред`явлено обов`язкову до виконання вимогу щодо усунення таких порушень. Зауважував, що вимога про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

16. Зважаючи на те, що збитки чи інші суми, які підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Звертав увагу на те, що відповідна правова позиція стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлювалася Верховним Судом України.

17. Відносно посилання позивача на лист Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 № 25-18/205 зазначав, що такі листи не є нормативно-правовими актами, тому не є обов`язковими до виконання.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувана вимога контролюючого органу вказує саме на виявлені збитки і їхній розмір та за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Отже, така вимога не породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача та не є обов`язковою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:

А) судами першої та апеляційної інстанції допущено неповноту з`ясування обставин у справі, оскільки оскаржувана вимога не містить посилань щодо примусового стягнення шкоди;

Б) оскаржувана вимога винесена неправомірно, оскільки не зазначено, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених під час перевірки порушень;

В) висновки ревізії про порушення вимог законодавства, які відображено в акті ревізії від 15.03.2017 №05-21/14 та вимозі від 14.04.2017 № 20-16-06-3-14/2137, є безпідставними. Наголошував, що під час перевірки держаудитору було надано весь обсяг первинних документів, якими підтверджено достовірність фактичних витрат на водопостачання та водовідведення, достовірність інших господарських операцій;

20. Відповідач у відзиві покликався на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції, оскільки оскаржувана вимога є правомірною, а позивач не має права на звернення до суду, оскільки збитки чи інші суми, що підлягають стягненню, відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю чи господарюючого суб`єкта, правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає справу.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд з огляду на таке.

22. Ключовим в цій справі є питання про те, чи може Позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу Відповідача, та чи визначає ця вимога розмір збитків.

23. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року N 2939-XII (далі - Закон N 2939-XII) .

24. Частиною першою статті 1 Закону N 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

25. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02. 2016 № 4 (далі -Положення), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

26. За змістом пп. 9 п. 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

27. В силу приписів п. 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пп. 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 23).

28. Згідно із пунктом 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

29. Відповідно до пункту 1 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, Північно-східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Луганській, Полтавській, Сумській областях (далі - управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

30. Пунктом 6 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби передбачено, що Офіс має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Офіс здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через управління.

31. Згідно з Положенням про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, затвердженим наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, із змінами (т. 1 а.с. 226-232) Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (далі -Управління) є структурним підрозділом Північно-східного офісу Держаудитслужби. Управління має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

32. Зазначені норми Положень узгоджуються з приписами статті 10 Закону N2939-XII, якою регламентовано права органу державного фінансового контролю.

33. Зокрема, пунктом 7 статті 10 Закону N 2939-XII встановлено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

34. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону N 2939-XII органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 статті 10 Закону N 2939-XII - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

35. Відповідно до частини другої статті 15 Закону N 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

36. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

37. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

38. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

39. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

40. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкта контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті на підставі вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

41. Таким чином, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

42. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

43. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

44. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 у справі №818/1857/14.

45. Суди першої та апеляційної інстанції в своїх рішеннях зазначили, що у справі, що розглядається, предметом спору є вимога, пред`явлена відповідачем позивачу, яка вказує на виявлені збитки, їх розмір та їх відшкодування.

46. Верховний Суд не погоджується з такою позицією судів попередніх інстанцій. В оскаржуваній вимозі від 14.04.2017 №20-16-06-3 -14/2137 зазначено: «Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Опрацювати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності».

47. У відзивах Відповідач зазначає, що можливим способом усунення виявлених під час ревізії порушень є повернення до бюджету зайво отриманих коштів у сумі 461,46 тис. грн. внаслідок завищення обсягу заборгованості з різниці в тарифах за 2015 рік, або у разі відсутності фінансових можливостей зменшення суми асигнувань, передбачених у наступних роках на відшкодування різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування

48. Тобто сам Відповідач не вважає, що змістом його вимоги є стягнення.

49. Отже, Суд дійшов висновку, що оскаржувана вимога не містить жодних вказівок на стягнення збитків, а тому не виключає права підконтрольної установи на їх перевірку у судовому порядку. Така позиція Суду відповідає висновкам Верховного Суду України у вищезазначеній його постанові.

50. Суди попередніх інстанцій неправомірно дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень законодавства, яка вказує на виявлені збитки та їх відшкодування, не розглянувши справу по суті, а отже, справа підлягає подальшому розгляду судами першої та апеляційної інстанції із наданням оцінки кожному із аргументів сторін та правомірності оскаржуваної вимоги.

51. Європейський Суд з прав людини Петриченко проти України зазначив: "…цілком проігнорувавши доводи заявника, навіть коли вони були конкретними, доречними та важливими, національні суди не дотримались свого зобов`язання за пунктом 1 статті 6 Конвенції" (Петриченко проти України , п. 13, № 2586/07, від 12 липня 2016).

52. З огляду на це, в контексті обставин справи, суди повинні розглянути усі доводи позивача та відповідача й враховувати їх під час прийняття рішення.

53. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, належним чином не врахував доводи Відповідача та не надав їм оцінку, що стало перешкодою для з`ясування обставин справи в повній мірі, що призвело до порушення права Відповідача на справедливий суд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (в аспекті доступу до суду).

54. Суд касаційної інстанції згідно з ч.ч.1-2 ст.341 КАС України переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас, Суд не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

56. Відповідно до ч.2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

57. Згідно з ч. 4 ст. 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

58. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанції допустили порушення під час розгляду справи та не розглянули справу по суті, не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень першої та апеляційної інстанції та направлення справи до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

59. Відповідно до п.в) ч.4 ст.356 КАС України постанова суду касаційної інстанції складається з резолютивної частини із зазначенням розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанцій.

Позивач сплатив відповідно до квитанції від 13.10.2017 за подання касаційної скарги судовий збір у розмірі 8306,33 грн.

Враховуючи зазначене та у зв`язку із задоволенням касаційної скарги частково, понесенні позивачем судові витрати на звернення до суду із касаційною скаргою підлягають відшкодуванню за рахунок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області.

Керуючись ст. 345, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Комунального підприємства Полтавської обласної ради «Полтававодоканал» задовольнити частково.

2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22.06.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 у справі №816/714/17 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

3. Стягнути з Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (вул. Шевченка. 1, м. Полтава, 36011, код ЄДРПОУ 40478572) на користь Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтававодоканал" (вул. П.Комуни, 40а, м.Полтава, 36020, код ЄДРПОУ 03361661) судові витрати у розмірі 8306,33 грн (вісім тисяч триста шість гривень тридцять три копійки).

Постановава набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб