Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.03.2019 року у справі №2040/5550/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №2040/5550/18

провадження №К/9901/7691/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу № 2040/5550/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду, прийняту 20 лютого 2019 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Подобайло З. Г., суддів: Бартош Н. С., Григорова А. М.,

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У липні 2018 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області (далі також - ГУ ДМС України в Харківській області, відповідач) в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області щодо відмови прийняти заяву з доданими документами у ОСОБА_1 щодо продовження строку перебування в Україні;

1.2. визнати законними підстави перебування на території України ОСОБА_1 до виконання рішення суду;

1.3. зобов'язати Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області прийняти заяву з доданими документами щодо продовження строку перебування в Україні ОСОБА_1 та прийняти рішення про продовження строку перебування на території України ОСОБА_1.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що посвідка на тимчасове проживання в Україні була дійсною до 17 липня 2018 року. У зв'язку з чим, він в період з кінця червня 2018 року до початку липня 2018 року звертався із заявою та відповідним пакетом документів до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області для продовження строку посвідки на тимчасове проживання в Україні. Проте, відповідач неодноразово відмовляв в прийнятті вказаної заяви. Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

3. Представник відповідача позов не визнав. Заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що позивач із жодними письмовими заявами щодо вчинення дій по продовженню строку дії посвідки на тимчасове проживання в Україні до ГУ ДМС України в Харківській області не звертався, а тому, підстави для задоволення позову відсутні. Просив у позові відмовити в повному обсязі.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 12 жовтня 2018 року позов задовольнив частково.

4.1. Визнав протиправною бездіяльність Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області щодо відмови в прийнятті заяви з доданими документами у ОСОБА_1 щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні.

4.2. Зобов'язав Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області прийняти та розглянути заяву ОСОБА_1 з доданими документами щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні у відповідності до норм чинного законодавства України.

4.3. В задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

4.4. Стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області судовий збір у розмірі ~money0~ 80 коп.

5. Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги частково виходив із того, що Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області протиправно відмовляло позивачу в прийнятті заяви з доданими документами щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні.

6. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 лютого 2019 року, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року скасував та прийняв нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив повністю.

6.1. Суд апеляційної інстанції приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог виходив з того, що позивачем не надано належних та допустимих доказів його звернення до відповідача із заявою та відповідними документами про продовження строку дії посвідки строк дії якої закінчився 17 липня 2018 року, а продовження строку дії не чинної посвідки законодавством не передбачено, крім того позивачем не надано доказів відмови відповідача у прийнятті таких документів, отже позивач не довів обставини на яких ґрунтуються його позовні вимоги.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

7. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права.

8. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області протиправно відмовляло йому в прийнятті заяви з доданими документами щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні. Оскільки відповідач зобов'язаний прийняти заяву та винести по ній рішення в письмовій формі.

9. У скарзі позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

10. Верховний Суд ухвалою від 22 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.

11. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу в яких зазначає, що жодними діями чи бездіяльністю ГУ ДМС України в Харківській області права позивача не були порушені, а позивачем в свою чергу не доведено відмову відповідача у прийнятті документів для оформлення посвідки на тимчасове проживання в Україні, тому постанова Другого апеляційного адміністративного суду є законною, обгрунтованою, та такою що не підлягає скасуванню.

11.1. Відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

ІV. Установлені судами фактичні обставини справи

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що громадянин Судану ОСОБА_1 прибув на територію України в 2014 році з метою навчання.

13.27 листопада 2015 року між позивачем - ОСОБА_1 та ОСОБА_3 укладено шлюб, що підтверджується свідоцтвом про шлюб копія якого міститься в матеріалах справи.

Від шлюбу мають п'ятеро дітей.

14.03 серпня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив видати йому посвідку на тимчасове проживання в Україні, підставою для видачі нової посвідки на тимчасове проживання в Україні слугувало воз'єднання сім'ї з громадянкою України, на підтвердження чого надав свідоцтво про укладення шлюбу.

15. За результатами проведеної перевірки щодо наявності відомостей, що перешкоджають проживанню іноземця чи особи без громадянства в Україні, ГУ ДМС України в Харківській області 03 серпня 2016 року прийнято рішення видати ОСОБА_1 посвідку на тимчасове проживання в Україні серії НОМЕР_1 терміном дії до 03 серпня 2017 року.

16.06 липня 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив продовжити строк дії посвідки на тимчасове проживання в Україні.

17. За результатами проведеної перевірки щодо наявності відомостей, що перешкоджають проживанню іноземця чи особи без громадянства в Україні, ГУ ДМС України в Харківській області прийнято рішення від 17 липня 2017 року щодо продовження строку дії посвідки на тимчасове проживання в Україні ОСОБА_1 строком до 17 липня 2018 року.

18. В позовній заяві позивач зазначає, що в період з кінця червня 2018 року до початку липня 2018 року звертався із заявою та відповідним пакетом документів до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області для продовження строку посвідки на тимчасове проживання в Україні. Проте, відповідач неодноразово відмовляв в прийнятті вказаної заяви.

18.1. Зазначені обставини підтвердила допитана в судовому засіданні в суді першої інстанції свідок, ОСОБА_4 яка повідомила, що дійсно в період з кінця червня 2018 року до початку липня 2018 року позивач звертався із заявою та відповідним пакетом документів до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області для продовження строку посвідки на тимчасове проживання в Україні, проте, у прийнятті вказаної заяви йому було відмовлено. При цьому, свідок підтвердила, що вона разом із позивачем тричі звертались до відповідача, але службовою особою відповідача, обов'язком якої є прийняття документів, в усному порядку повідомлено про закінчення строку звернення із спірним питанням. Свідок наголосила, що перші два звернення позивача відбувались без пропуску строку звернення.

19. Вважаючи дії та бездіяльність ГУ ДМС України в Харківській області про відмову у прийнятті заяви щодо продовження строку перебування на Україні протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

20. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до статті 2 Закону України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі - ~law9~) правовий статус іноземців та осіб без громадянства визначається Конституцією України, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України, у разі якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж передбачені ~law10~, застосовуються правила, передбачені таким міжнародним договором України.

22. Відповідно до ~law11~, іноземець - це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.

23. Згідно із ~law12~, іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

24. За змістом ~law13~ іноземці та особи без громадянства, які в'їхали в Україну на інших законних підставах, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах на період наданого візою дозволу на в'їзд або на період, встановлений законодавством чи міжнародним договором України.

25. При цьому, документами, що засвідчують законність перебування іноземця, особи без громадянства на території України, можуть бути посвідка на постійне проживання та посвідка на тимчасове проживання.

26. ~law14~ передбачено підстави для перебування іноземців та осіб без громадянства на території України.

26.1. Зокрема, відповідно до ~law15~ іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну з метою навчання та отримали посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які на законних підставах перебувають на території України на період навчання; іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну з метою возз'єднання сім'ї з особами, які є громадянами України, або під час перебування на законних підставах на території України у випадках, зазначених у частинах третій - тринадцятій цієї статті, уклали шлюб з громадянами України та отримали посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які на законних підставах перебувають на території України на період до отримання дозволу на імміграцію.

27. Постановою Кабінету Міністрів України № 322 від 25 квітня 2018 року затверджено порядок оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання (далі - Порядок № 322).

28. Відповідно до пунктів 1,4 Порядок № 322 посвідка на тимчасове проживання (далі - посвідка) є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні, посвідка видається строком на один рік, крім випадків, визначених цим пунктом.

29. Згідно з пунктом 3 Порядку № 322 посвідка оформляється іноземцям або особам без громадянства, які на законних підставах тимчасово перебувають на території України та які: досягли 16-річного віку або не досягли 16-річного віку, але самостійно прибули в Україну з метою навчання, - на підставі заяв-анкет, поданих ними особисто.

30. Пунктом 16 Порядку № 322 передбачено, що документи для оформлення посвідки (у тому числі замість втраченої або викраденої), її обміну подаються до державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, центру надання адміністративних послуг (далі - уповноважений суб'єкт) та територіальних органів / територіальних підрозділів ДМС за місцем проживання іноземця або особи без громадянства.

31. Відповідно до пункту 19 Порядку № 322 у разі закінчення строку дії посвідки документи для її обміну можуть бути подані не пізніше ніж за 15 робочих днів до дати закінчення строку її дії. У такому випадку посвідка, що підлягає обміну, після прийому документів повертається особі та здається нею під час отримання нової посвідки.

32. Згідно з пунктом 21 Порядку № 322 працівник територіального органу / територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб'єкта під час приймання документів від іноземця або особи без громадянства перевіряє повноту поданих іноземцем або особою без громадянства документів, зазначених у пунктах 32,33 і 39 цього Порядку, відповідність їх оформлення вимогам законодавства, своєчасність їх подання, наявність підстав для оформлення та видачі посвідки, наявність відмітки про перетинання державного кордону чи продовження строку перебування або наявність документа, що підтверджує законність перебування іноземця або особи без громадянства в Україні, звіряє відомості про іноземця або особу без громадянства, зазначені в паспортному документі іноземця або документі, що посвідчує особу без громадянства, з даними, що містяться в заяві-анкеті. У разі виявлення факту подання документів не в повному обсязі або подання документів, оформлення яких не відповідає вимогам законодавства, територіальний орган / територіальний підрозділ ДМС, уповноважений суб'єкт інформують іноземця або особу без громадянства про відмову в прийнятті документів із зазначенням підстав такої відмови. За бажанням іноземця або особи без громадянства відмова надається у письмовій формі. Іноземець або особа без громадянства мають право повторно звернутися до територіального органу / територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб'єкта в разі зміни або усунення обставин, у зв'язку з якими їм було відмовлено в прийнятті документів, за умови дотримання строків, визначених пунктами 17 і 19 цього Порядку.

33. Перелік документів, необхідних для здійснення обміну посвідки на тимчасове проживання в Україні зазначений у пунктах 32,33,39 Порядку № 322.

34. Згідно з пунктом 42 Порядку № 322 рішення про оформлення, обмін посвідки приймається територіальним органом / територіальним підрозділом ДМС за результатами ідентифікації іноземця або особи без громадянства, перевірки поданих ними документів та у разі відсутності підстав для відмови в її оформленні.

VI. Позиція Верховного Суду

35. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

36. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

37. При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

38. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

39. Частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

40. Відповідно до Рекомендацій Комітету Ради Європи N R (80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Ради 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

41. Під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб'єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

42. Дискреційні повноваження це комплекс прав і зобов'язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення. Також ця особа може вибирати рішення у передбачених для конкретних ситуацій нормативно-правових актах або схожих документах.

43. Тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за конкретних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.

44. Адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб'єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції. При цьому, відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб'єкта владних повноважень.

45. Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

46. Отже, прийняття рішення про продовження строку перебування на території України є дискреційним повноваженням відповідача, а тому, суд першої інстанції дійшов до правильного висновку, що позовні вимоги щодо зобов'язання Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області прийняти рішення про продовження строку перебування на території України ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.

47. Позовні вимоги позивача про визнання законними підстави перебування на території України ОСОБА_1 до виконання рішення суду також задоволенню не підлягають оскільки, Кодексом адміністративного судочинства України не передбачений такий спосіб захисту.

48. Відповідно до ~law16~, іноземець або особа без громадянства не можуть бути примусово повернуті чи примусово видворені або видані чи передані до країн: де їх життю або свободі загрожуватиме небезпека за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань; де їм загрожує смертна кара або страта, катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання; де їх життю або здоров'ю, безпеці або свободі загрожує небезпека внаслідок загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини, або природного чи техногенного лиха, або відсутності медичного лікування чи догляду, який забезпечує життя; де їм загрожує видворення або примусове повернення до країн, де можуть виникнути зазначені випадки.

49. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово вказував, що повернення особи до країни, де їй загрожує катування або нелюдське чи таке, що принижує людську гідність поводження чи покарання, буде порушенням статті 3 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

50. Стаття 8 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначає право особи на повагу до приватного і сімейного життя, відповідно до положень якої кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

51. Враховуючи наведене, з метою захисту прав позивача, а також те, що підставою для видачі посвідки на постійне проживання в України, строк дії якої позивач має намір продовжити, слугувало воз'єднання з громадянкою України, від шлюбу з якою позивач має п'ятеро неповнолітніх дітей, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльність ГУ ДМС України в Харківській області щодо відмови в прийнятті заяви з доданими документами у ОСОБА_1 щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні та зобов'язання ГУ ДМС України в Харківській області прийняти та розглянути заяву ОСОБА_1 з доданими документами щодо продовження дії посвідки на тимчасове проживання в Україні у відповідності до норм чинного законодавства України прийнявши відповідне рішення.

52. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.

53. Отже, Верховний Суд констатує, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

54. Відповідно до частини 1 статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

55. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає вимогам закону й фактично встановленим обставинам справи, отже суд апеляційної інстанції скасував її помилково.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року у цій справі скасувати.

3. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року у цій справі залишити в силі.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич