Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.11.2018 року у справі №826/6038/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 826/6038/17

адміністративне провадження № К/9901/66097/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О. П.,

судді - Берназюк Я. О., Кравчук В. М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.06.2018 (суддя - Огурцов О. П. ) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 (судді - Троян Н. М., Бужак Н. П., Файдюк В. В. ) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправним рішення, зобов'язання вчинити дії,

встановив:

У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просив:

-визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо розгляду його клопотання про визначення без його погодження та виділення земельної ділянки орієнтовним розміром до 2,0 га в адміністративних межах Білогородської сільської ради з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства;

-зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути його клопотання про визначення без його погодження та виділення земельної ділянки орієнтовним розміром до 2,0 га в адміністративних межах Білогородської сільської ради з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства у порядку та строки, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, надати мотивовану відповідь за результатами розгляду вказаного клопотання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до відповідача з клопотанням стосовно відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,000 га, яка розташована в адміністративних межах Білгородської сільської ради Києво - Святошинського району Київської області.

Листом від 10.03.2017 №П-4614/0-3121/6-17 відповідач повідомив позивача, що до його клопотання додано графічний матеріал, на якому не зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Для прийняття рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області стосовно надання дозволу на розроблення документації зі землеустрою щодо відведення земельної ділянки рекомендовано позивачу звернутися повторно, при цьому подати відповідні графічні матеріали та зазначити більш уточнені дані про бажане місцезнаходження земельної ділянки, зокрема, найменування району, найближчого населеного пункту, орієнтовної відстані від нього, напряму та інших орієнтирів.

Не погоджуючись з відмовою відповідача та вважаючи її неправомірною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем безпідставно відмовлено у поданому ним клопотанні про визначення без його погодження та виділення земельної ділянки орієнтовним розміром до 2,0 га в адміністративних межах Білогородської сільської ради з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки в зазначеному клопотанні ним визначено всі необхідні дані та обґрунтовано його бажання реалізувати право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки. При цьому позивач посилався на те, що визначення чітких меж запитуваної земельної ділянки може бути здійснено відповідно до закону лише на стадії розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 стосовно відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,000 га, яка розташована в адміністративних межах Білгородської сільської ради Києво - Святошинського району Київської області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути клопотання ОСОБА_1 стосовно відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,000 га, яка розташована в адміністративних межах Білгородської сільської ради Києво - Святошинського району Київської області у порядку та строки, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що надана позивачу відповідь листом не є належним рішенням за результатами розгляду клопотання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у той час, як докази на підтвердження факту прийняття наказу за результатами розгляду відповідного клопотання позивача в матеріалах справи відсутні.

Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що відповідачем допущено бездіяльність щодо розгляду клопотання позивача стосовно відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, тому для ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача слід вийти за межі позовних вимог та визнати зазначену бездіяльність протиправною та зобов'язати відповідача розглянути вказане клопотання позивача у порядку та строки, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.

Зокрема, посилався на те, що до поданого клопотання позивачем було додано графічний матеріал, який не давав змоги ідентифікувати місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки, оскільки відповідно до його змісту, позивачем виділено не місце знаходження земельної ділянки, а весь населений пункт, а саме село Білогородка, що становить близько 72,5 кв. км.

Враховуючи, що в переліку підстав, передбачених ст. 118 ЗК України, для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, така підстава відсутня, у Держгеокадастру не було підстав надавати позивачу відмову, а тому позивачу було надано відповідь листом та рекомендовано звернутись повторно з наданням відповідних графічних матеріалів та зазначити більш уточнені дані про бажане місцезнаходження земельної ділянки.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, ЗК України та Законом України "Про землеустрій".

Відповідно до частин 1 -3 ст.116 ЗК України громадяни.. набувають права власності.. земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1 -3 ст.116 ЗК України або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами.. здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених частин 1 -3 ст.116 ЗК України (п. в) частина 3 статті 116 ЗК України).

Частиною 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України.

Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК України.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а та від 23.03.2020 у справі №806/773/17.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від
29.09.2016 №333 (далі - Положення №333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Відповідно до пункту 10 зазначеного Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, (далі Інструкція №600, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 Інструкції №600 (в зазначеній редакції) визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою по відведенню у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Білогородської сільської ради, за наслідками розгляду якого суб'єкт владних повноважень в межах місячного строку мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

За наведеного правового регулювання відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Київській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією висловленою Верховним Судом у постановах від 29.10.2019 у справі №0640/3541/18, від 23.03.2020 у справі №806/773/17, від 04.05.2020 у справі №813/2061/17, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1, а лише надіслав позивачу відповідь у формі листа, у якому повідомив про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції не входить в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав, оскільки такий документ не є рішенням суб'єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини 1 статті 4, частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відтак не може бути предметом судового розгляду.

В контексті вказаного, Верховний Суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень, а тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо часткового задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від
18.09.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О. П. Стародуб

Я. О. Берназюк

В. М. Кравчук