Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.07.2018 року у справі №817/1984/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 вересня 2019 року

м. Київ

справа №817/1984/17

адміністративне провадження №К/9901/55088/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Шидловський В. Б., судді: Мацький Є.

М., Шевчук С. М. ) від 05 червня 2018 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Острозький піщаний кар'єр" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування припису та наказу,

УСТАНОВИЛ:

У грудні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Острозький піщаний кар'єр" (далі - ТОВ "Острозький піщаний кар'єр") звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) про визнання протиправним та скасування припису від 15 вересня 2017 року № 453-14/06 та наказу від 24 листопада 2017 року № 519 в частині п. 17 Додатку 1, яким зупинено дію Спеціального дозволу на користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року в задоволені позову відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року апеляційну скаргу ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" задоволено, рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Держгеонадра України від 15 вересня 2017 року № 453-14/06. Визнано протиправним та скасовано наказ Держгеонадра України від 24 листопада 2017 року № 519 в частині п. 17 Додатку 1 до наказу, яким зупинено дію Спеціального дозволу на користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787.

Приймаючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що акт перевірки від 13 вересня 2017 року № 06-03/25/2017-06/у (21) не відповідає формі, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року № 133. Крім того, апеляційний суд зазначив, що порушення, які відображені в акті та приписі, стосуються лише факту допуску/недопуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу. При цьому, будь-яких порушень позивачем норм законодавства щодо дотримання останнім умов користування надрами, у акті перевірки не зазначено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Держгеонадра України звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

У касаційній скарзі Держгеонадра України зазначає, що у зв'язку з недопущенням представників відповідача для проведення перевірки, останніми було складено відповідний припис та виявлено порушення надрокористування, тобто позивачем не дотримано умов Угоди про користування надрами, яка є невід'ємною частиною Спеціального дозволу на користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787 в частині обов'язку допускати представників відповідача для здійснення державного геологічного контролю.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 липня 2018 року відкрив провадження за цією касаційною скаргою, а ухвалою від 10 вересня 2019 року призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

15 вересня 2016 року ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" надано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4787 з метою геологічного вивчення пісків в якості будівельної сировини, затвердження запасів ДКЗ України за промисловими категоріями, у родовищі Вельбівненська-3 ділянка, що знаходиться в Острозькому районі Рівненської області та, як додаток до Спеціального дозволу укладено Угоду про умови користування надрами.

Відповідно до ухвали слідчого судді Рівненського міського суду Рівненської області від 21 серпня 2017 у справі № 569/12808/17 надано дозвіл на проведення Держгеонадрами України позапланової перевірки надрокористувачів, зокрема, ТОВ "Острозький піщаний кар'єр", що знаходиться за адресою: Рівненська область Острозький район село Вельбівно, з наступних питань:

- дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення і використання надр, умов спеціальних дозволів на геологічне вивчення, користування надрами та угод про умови користування надрами;

- своєчасність і правильність державної реєстрації робіт із геологічного вивчення і використання надр, наявність спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов;

- виконання вимог щодо охорони надр під час ведення робіт з їх вивчення;

- обґрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт із геологічного вивчення;

- обґрунтованість напрямів пошукових, розвідувальних і інших робіт з геологічного вивчення надр;

- відповідність геологорозвідувальних робіт проектам проведення таких робіт.

05 вересня 2017 року Держгеонадрами України затверджено наказ № 400 "Про проведення позапланової перевірки ТОВ "Острозький піщаний кар'єр", згідно з яким Центральному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України у строк з 11 по 15 вересня 2017 року та у межах повноважень зобов'язано провести позапланову перевірку ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" з питань, зазначених в ухвалі слідчого судді Рівненського міського суду Рівненської області від 21 серпня 2017 року у справі № 569/12808/17.

08 вересня 2017 року відповідачем видано направлення № 441-14/06 щодо проведення перевірки ТОВ "Острозький піщаний кар'єр".

13 вересня 2017 року спеціалістами Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України здійснено виїзд за адресою ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" для проведення позапланової перевірки щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері надрокористування.

Цього ж дня головним спеціалістом Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України Міщенком Р. В. складено акт № 06-03/25/2017-06/у (21) про недопущення до перевірки. В акті перевірки зазначено, що позивачем допущено такі порушення:

- недопущення посадових осіб Держгеонадр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено вимоги ст.10, 11 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - ~law10~);

- позивач не дотримався вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною Спеціального дозволу на користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787 в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр України для здійснення державного геологічного контролю, чим порушено вимоги ст. 24 Кодексу України про надра, пп. 1, п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), Угоди про умови користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787.

На підставі зазначеного акту відповідачем було винесено припис від 15 вересня 2016 року № 453-14/06 про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання у строк до 06 жовтня 2017 року до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України в письмовій формі матеріалів згідно з додатком № 1, які підтверджують факт усунення порушень.

У зв'язку з невиконанням у встановлений строк вказаного припису, наказом Держгеонадр України від 24 листопада 2017 року № 519 зупинено дію Спеціального дозволу від 15 вересня 2016 року № 4787, наданого ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" на користування надрами.

Вважаючи протиправними припис від 15 вересня 2017 року № 453-14/06 та наказ від 24 листопада 2017 року № 519, ТОВ "Острозький піщаний кар'єр" звернулося до суду з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року відповідає зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування, та який діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174).

Згідно з підп. 12 п. 4 Положення № 1174 Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Питання щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком № 615.

З моменту отримання Спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра, Порядком № 615 тощо.

Так, відповідно до ст. 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр" 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

З метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Держгеонадра України здійснюють державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (далі - Порядок № 1294) та ~law11~.

Пунктом 5 Порядку № 1294 визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів, тобто користувачів надр, визначеними ст. 13 Кодексу України про надра яким, відповідно до ст. 16 Кодексу надані Спеціальні дозволи на користування надрами.

Відповідно до п. 15 Порядку № 1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.

Два примірники зазначеного акта підписуються в останній день відповідної перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю, які її проводили, та надрокористувачем.

У разі відмови надрокористувача підписати акт посадова особа органу державного геологічного контролю вносить до нього відповідний запис.

Згідно з п.16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадра України або до суду в установленому законом порядку.

Разом з цим, ~law12~ визначено, що припис може бути виданий лише на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу державного контролю, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що припис може бути виданий лише на підставі акту перевірки.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 14 березня 2018 року справа № 826/2384/16.

Як вірно установлено судами попередніх інстанцій, 13 вересня 2017 року Держгеонадрами України складено акт № 06-036/25/2017-06/у (21) про недопущення до перевірки. З вказаного Акту вбачається, що позивачем не допущено відповідача до проведення перевірки, разом з тим в акті відображені порушення законодавства, виявлені під час державного геологічного контролю.

Натомість, як вбачається із оскаржуваного припису, перевірка відповідачем не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними ~law13~, не складався.

Разом з цим, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду звертає увагу, що Наказом № 133 затверджено форми документів у сфері здійснення державного геологічного контролю.

Відповідно до підп. 1.11 та 1.12 цього Наказу документами у сфері здійснення державного геологічного контролю є, зокрема, акт про недопущення до перевірки та припис. Акт про недопущення до перевірки має містити такі обов'язкові реквізити: реквізити спеціального дозволу на користування надрами, виданого надрокористувачу; строк дії спеціального дозволу на користування надрами; вид користування надрами; мета спеціального дозволу на користування надрами; загальна інформація щодо здійснюваної та раніше здійснених перевірок; особи, що беруть участь у заході; дані щодо останніх проведених перевірок; підписи осіб, що брали участь у перевірці, та залучених спеціалістів; відмітка про відмову підписання посадовими та/або уповноваженими особами надрокористувача, третіми особами цього акта перевірки.

У зв'язку з викладеним, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що акт перевірки від 13 вересня 2017 року № 06-03/25/2017-06/у (21) не відповідає формі акту про недопущення до перевірки та формам актів перевірок, затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року № 133.

Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає вірним твердження апеляційного суду, що порушення, які відображені в оскаржуваних акті та приписі, стосуються лише факту допуску/недопуску посадових осіб відповідача до проведення планового заходу.

При цьому, будь-яких порушень позивачем норм законодавства у сфері надрокористування у акті перевірки від 13 вересня 2017 року № 06-03/25/2017-06/у (21) не зазначено, а тому припис від 15 вересня 2017 року № 453-14/06 та наказ від 24 листопада 2017 року № 519 в частині п. 17 Додатку 1, яким зупинено дію Спеціального дозволу на користування надрами від 15 вересня 2016 року № 4787, є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії", заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін