ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ПРОЦЕСАМИ КОНЦЕНТРАЦІЇ В УКРАЇНІ

В статті здійснено оцінку ефективності чинної системи державного контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання в Україні на основі двох підходів: результативного та процесуального. Виходячи з першого підходу встановлено наявність позитивної тенденції зміни ефективності системи державного контролю. На основі другого – виявлено резерви її удосконалення.

Ключові слова: система державного контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання, ефективність, результативний та процесуальний підходи до оцінки ефективності системи державного контролю за процесами концентрації.

Аналіз динаміки розвитку світових ринків свідчить про потужний розвиток не досконало конкурентних ринків, а ринків, на яких існують декілька компаній гігантів, що скеровують та стимулюють науково-технічний розвиток в галузі за рахунок наявності потужної ресурсної
бази. Дана ситуація притаманна і розвитку економіки України, в якій швидкими темпами розвивались не ті галузі, де були присутніми багато компаній з однаковими частками ринку, а ті, в яких величина компаній дозволяла поєднати переваги, обумовлені змаганням їхніх учасників, з позитивним ефектом масштабу виробництва. За таких умов та з врахуванням спаду економічної активності вітчизняних компаній в умовах фінансово-економічної кризи державна підтримка суспільно значущої концентрації виявляється потужним інструментом стимулювання розвитку економіки, підвищення рівня конкурентоспроможності національного виробництва.

Водночас загрозливим аспектом функціонування великого бізнесу є ймовірність монополізації ринку компаніями-гігантами, встановлення необґрунтованих умов придбання чи реалізації продукції. Дані дії компаній можуть мати ряд негативних наслідків, в тому числі і соціально-економічних, а саме: спотворення конкуренції на ринку, створення бар’єрів входу на ринок, монопольне (необґрунтоване) підвищення цін на продукцію, обмеження асортименту тощо.

Саме тому процеси концентрації суб’єктів господарювання, які відбуваються в економіці України, мають перебувати під пильним та, головне, ефективним контролем з боку держави, в особі органів Антимонопольного комітету України та Кабінету Міністрів України. Проблемам концентрації суб’єктівгосподарювання присвячено багато робіт як іноземних науковців та економістів: В. Баумоль, Дж. Бейн, Р. Брейлі, О. Вілямсон, К. Маркс, Д. Росс, Д. Стіглер, так і вітчизняних науковців в області економіки – В. Василенко, С. Валітова, О. Завади, Г. Знаменського, В. Лагутіна, О. Мамутова, Н. Саніахметової, В. Чувпило та ін. Хоча недослідженими ще залишаються питання оцінки ефективності державного контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання в Україні.

Отже,метою даної статті є оцінка ступеня ефективності чинної системи контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання в Україні та розробка пропозицій по її удосконаленню.

Контроль за процесами концентрації визначається в якості одного з найважливіших інструментів економічної політики. Адже він має на меті не лише моніторинг та своєчасну заборону потенційно антиконкурентних угод. Це – спосіб впливу держави на структурні параметри економіки.

Світовий досвід свідчить накористь існування двох підходів до оцінки ефективності системи державного контролю за процесами концентрації. Перший – результативний – передбачає оцінку ефективності за результатами змін в структурі товарних ринків, а також зміни якісних показників нотифікації. Інший – процесуальний підхід до оцінки ефективності системи державного контролю за концентрацією – полягає у розробці принципів здійснення контролю за процесами концентрації та подальшу оцінку відповідності
реально діючої системи контролю цим принципам. Проведемо короткий аналіз ефективності вітчизняної системи державного контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання в Україні згідно цих двох підходів. Аналіз динаміки змін структурних передумов конкуренції дозволяє зробити висновок, щодо наявності позитивних тенденцій розвитку конкуренції в економіці України (табл.1)

Таблиця.1

Структурні передумови конкуренції в економіці України, [2, с.6]

В період з 2000 року по 2009рік частка ринків з конкурентною структурою збільшились з 53,9% до 54,3%. Як бачимо позитивна динаміка тут є незначною. Активна демонополізація ринків характерна 90-тим рокам ХХ століття наразі поступилась якісним змінам конкурентного середовища в країні. Зокрема про це свідчить динаміка зміни частки монопольних ринків в економіці України, частка таких ринків починаючи з 2000 років зменшилась майже вдвічі з 11,8% до 6,5% , причому зменшення показників є монотонним за винятком несуттєвого зростання у 2009 році, що являє собою прояв кризових явищ характерних вітчизняній економіці 2008-2009рр. На нашу думку, дані тенденції до збільшення частки ринків з конкурентною структурою і зменшення ринків з ознаками чистої монополії є свідченням
ефективності конкурентної політики нашої держави, періоду 2000-2009 років.

Якщо провести деякі паралелі міжзмінами законодавчої бази та позитивними тенденціями структурних передумов конкуренції, то можна виявити деяку залежність в цих параметрах. На початку 2000 років законодавча база була представлена лише декількома законами такими як Закон України «Про Антимонопольний комітет», Закон України «Про захист від недобросовісної конкуренції», Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності». Починаючи з 2001 року виходить низка нормативних актів які докорінно змінюю систему конкурентного законодавства це такі закони як Закон України «Про захист економічної конкуренції», який набув чинності у березні 2002 р, Положення про порядок подання заяв до Антимонопольного комітету України про попереднє отримання дозволу на концентрацію суб’єктів господарювання (лютий 2002 р.), Методика визначення монопольного (домінуючого) становища суб’єктів господарювання на ринку (березень 2002 р.). Їх впровадження уже за 3 роки призвело до зростання частки конкурентних ринків до 55,4%, скорочення частки монопольних ринків майже на 3% (з 11,8% до 8,9 %), а також скорочення частки ринків з ознаками індивідуальногодомінування на 0,6%. У 2005 році було прийнято деякі зміни до конкурентного законодавства які уточнили ряд положень існуючої системи контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання, хоча не змінили її докорінно. Найбільш серйозне нововведення – повернення у сферу державного контролю угод, у результаті яких створюється суб’єкт господарювання з ринковою часткою, що свідомо перевищує тридцятип’ятипроцентний «поріг домінування», незалежно від вартісних характеристик учасників концентрації [1, ст.24]. Ця норма спрямована, головним чином, на попередження монополізації регіональних ринків, де значна ринкова частка може виникати і при вартості активів менше 12 млн. євро. Дане підсилення конкурентного законодавства в свою чергу здійснює вагомий вплив на розвиток конкуренції на ринку, прискорюючи темпи розвитку конкуренції на вітчизняних ринках (табл.1), що свідчить про зростання ефективності контролю за концентрацією. Не випадковим при цьому є стрімке
зростання частки ринків з ознаками індивідуального домінування уже в 2007 р. Воно не є порушенням позитивної тенденції розвитку конкуренції. Такий стрибок свідчить про посилення уваги до цілогоряду регіональних ринків, що до прийняття структурної поправки 2005 року не підпадали під контроль. Тим паче що подальша динаміка є про конкурентною.

Таблиця2

Динаміка приросту/зменшення кількості економічних агентів протягом 2007-2009 років за видами економічної діяльності, [2, с.8]

Однією з негативних тенденцій у розвитку структурних передумов конкуренції можна виділити такий фактор як скорочення кількості підприємств, господарюючих суб’єктів (табл. 2). Динаміка вступу нових агентів на ринок за перше півріччя 2009 року, порівняно з
2007 роком свідчить про те що кількість нових суб’єктів скоротилась в 3 рази. Становище дещо покращилося у другому півріччі 2009 року, хоча інтенсивність вступу суб’єктів господарювання в цілому та у більшості галузей залишилася істотно меншою, ніж у першому півріччі 2008 року.

Основною причиною такої невтішної для економіки статистики є кризові процеси які відбувались починаючи з 2008 року і супроводжувались зменшенням кількості вступу нових агентів. Небажання вступати на ринок новими суб’єктами пояснюється тим, що банки відмовились надавати кредити для розвитку бізнесу. Також це було спричинено значним падінням попиту на товари та послуги, а отже не було економічної доцільності вступу на ринок. Таким чином, погіршення структурних передумов конкуренції у 2009 році, засвідчене даними таблиць 1 і 2, не є свідченням зменшення ефективності конкурентної політики в частині контролю за концентрацією, а є
наслідком дії об’єктивних економічних чинників.

Висновок про зростання ефективності контролю за концентрацією підтверджує також статистика нотифікації концентраційних угод до АМКУ (табл.3).

Таблиця3

Динаміка нотифікації концентрації до АМКУ (2005-2009 рр.)[1]

Скорочення часткинерозглянутих заяв про надання дозволу на концентрацію на третину протягом досліджуваного періоду свідчить про зростання ефективності конкурентної політики в частині адвокатування конкуренції загалом та процедури нотифікації концентрації зокрема.

Також позитивною є динамікачастки концентрацій обумовлених виконанням додаткових зобов’язань. З 2005 р. по 2008 р. кількість таких дозволів зменшилася в понад 10 разів, що свідчить про зростання проконкурентного характеру нотифікованих концентрацій та врегулювання спірних питань до моменту прийняття рішення Антимонопольним комітетом України. Щоправда у 2009 році частка таких
угод суттєва зросла, що, як і інші факти погіршення статистики в галузі конкуренції, є наслідком фінансово-економічної кризи.

Частка заборонених концентрацій в загальній кількості поданих заяв є досить невисокою, вона коливається від 0 до 0,4% від загальної кількості поданих заяв протягом 2005-2009 років. Найвищий показник заборонених концентрацій спостерігався у 2007 році і становив 0,4%. В 2009 році цей показник знизився до 0,17%. Скорочення частки заборонених заяв потягом досліджуваного періоду пояснюється
підвищенням обізнаності суб’єктів господарювання про вимоги системи контролю за концентрацією суб’єктів господарювання та їх готовністю до компромісу в досягненні оптимального співвідношення між зростанням ринкової концентрації та конкурентоспроможності. Незначна ж абсолютна кількість заборон з одного боку робить статистику недостатньо коректною, з іншого – являє собою підтвердження
ефективності чинної системи контролю за концентрацією.

Підсумовуючи вище наведенеможемо констатувати позитивну динаміку зростання ефективності державного контролю за концентрацією суб’єктів господарювання в Україні.

Тепер перейдемо до оцінки ефективності процесу контролю за концентрацією господарювання в рамках процесуального підходу. Цей підхід дозволяє здійснити статичну оцінку ефективності, виявити прогалини вітчизняної системи контролю за концентрацією та визначити напрями вдосконалення. Наведемо декілька принципів, відповідність яким є свідченням ефективності системи державного контролю за концентрацією суб’єктів господарювання – принцип суттєвості, принцип локалізації контролю, принцип відповідальності, принцип упорядкованості тощо.

Зупинимося детальніше на цих принципах, з’ясувавши відповідність їм системи державного контролю за концентрацією в Україні. Почнемо дослідження з принципу суттєвості, який передбачає нотифікацію тільки тих угод які можуть спричинити значний вплив на конкурентне середовище. Такими угодами згідно вітчизняного законодавства можуть бути угоди, які перевищують пороговий показник, а саме критичну величину ринкової частки (ринкових продажів), критичну величину активів або товарообороту компаній - 12 мільйонів євро. Виникає запитання: чи це велика сума? Щоб відповісти на це запитання варто звернутися до закордонної практики. Наприклад, в Європейському союзі цей поріг знаходиться в межах 2 мільярдів євро [3, ст.1], вСША 200 мільйонів доларів [4, с.19].За абсолютними значеннями вітчизняні пороги є замалими. Втім таке порівняння не є достатньо коректним, оскільки не враховує різницю в ступені розвитку країн та потужності національних компаній. Розрахуємо відносну величину такого порогу, співставивши абсолютні значення з величиною ВВП країни та з величиною національного ринку корпоративного контролю (табл.4).

Таблиця 4

Розрахунок відносного рівняпорогових показників нотифікації в США, ЄС та Україні, 2009 р.[2]

млн. дол. США

Як бачимо з таблиці вітчизняні пороги насправді не є занизькими. Відносний поріг у порівнянні з ВВП є за своєю величиною сумісним з аналогічним показником для Європейського союзу, а ось у порівнянні з США вітчизняний поріг є вищим майже в 10 разів. Якщо порівнювати вартісний поріг з обсягом ринку корпоративного контролю, тут ми знову бачимо аргументи на користь достатності чинної величини порогів. Наразі, вітчизняний відносний поріг нотифікації перевищує європейський майже втричі, а американський у понад 50 разів.

Щоправда, реагуючи на пропозиції Організації економічного співробітництва та розвитку та Світової організації торгівлі АМКУ було розроблено та подано на розгляд Верховної ради України пропозиції щодо підвищення вартісних порогів до 50 млн. євро. За такого значення відношення порогового показника до розміру річного ВВП наближається до співвідношення, що існує наразі в ЄС (0,018 % ).

Наступним принципом який варто дослідити є принцип локалізації контролю, що полягає у географічному обмеженні сфери контролю національними кордонами. Як правило під контроль концентрації з боку АМК України потрапляють угоди між вітчизняними компаніями чи іноземними компаніями, що мають свої представництва в Україні. Якщо ж учасниками концентрації є іноземні суб’єкти, що не мають
представництв, втім експортують значні обсяги своєї продукції на український ринок, то така угода може призвести до спотворення конкуренції на ринку.

Національне конкурентне законодавство застосовується до іноземних і вітчизняних суб’єктів господарювання, діяльність яких здійснюється за межами території держави, якщо результат їх ринкової поведінки або господарських операцій виявляє «ефект» у межах території держави. Отже, «національність» суб’єкта господарювання не має значення для застосування антимонопольного законодавства,
норми національного конкурентного законодавства стосуються усіх суб’єктів господарювання, незалежно від їх національності.
Водночас органи АМКУвідносяться з особливою увагою до концентраційних угод за участю іноземних інвесторів, адже за наявності потужної фінансової бази вони можуть чинити вагомий вплив на конкуренцію на ринку. В таблиці 5 наведені дані про заяви про надання дозволу на концентрацію за участю іноземних інвесторів протягом 2005-2009 років.

Таблиця 5

Опрацьовані Антимонопольним комітетом України у 2005 – 2009 роках заяви про надання дозволу на концентрацію суб’єктів господарювання за участю іноземних інвесторів, [2, с.24]



Починаючиз 2005 року і закінчуючи 2008 роком спостерігається постійне збільшення кількості заяв за участю іноземних інвесторів з (189 до 432), а це є свідченням розширення меж взаємодії українських суб’єктів господарювання з закордонними, привабливості української економіки для іноземних інвесторів та їх бажання працювати з вітчизняними підприємствами. Спад 2009 року, в якому кількість заяв скоротилась майже вдвічі порівняно з попереднім роком , можна також пояснити кризовими процесами у світовій економіці, високими ризиками інвестування в українську економіку. Але це явище є тимчасовим, посткризовим. На нашу думку органам АМКУ необхідно більш дієво контролювати процеси концентрації за участю іноземних інвесторів. Вони потенційно є економічно могутнішими за вітчизняні компанії, які діють на внутрішньому ринку, і тому це питання переходить в поле захисту конкурентоспроможності національних
виробників від експансії іноземного капіталу. Задля покращення ефективності контролю ми пропонуємо посилити ґрунтовність аналітичних досліджень про майбутні наслідки даних угод.

Принцип відповідальностіпередбачає не просто настання відповідальності за недотримання законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі невиконання вимог і зобов’язань, якими було обумовлено рішення про надання дозволу на концентрацію, але обов’язкове виконання функцій запобігання наступним порушенням. Перша частина – встановлення відповідальності за порушення - і у вітчизняному законодавстві і у вітчизняній практиці реалізації конкурентної політики займає вагоме місце. Відповідно до ст.52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» за здійснення концентрації без отримання попереднього дозволу або невиконання вимог і зобов’язань, якими було обумовлено рішення про надання дозволу на концентрацію на порушників накладається штраф у розмірі до п’яти
відсотків доходу (виручки)суб’єкта господарювання від реалізації продукції (товарів,робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф. Особи яким заподіяно шкоду внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції можуть звернутися до господарського суду із заявою про її відшкодування. Згідно ст. 55 Закону України «Про захист економічної конкуренції» відшкодування відбувається в подвійному розмірі.

Щодо реалізації запобіжнихфункцій інститутом відповідальності то тут слід констатувати суттєву прогалину. Аналізуючи співвідношення сплачених та накладених штрафів за порушення конкурентного законодавства, бачимо, що найбільшим досягненням АМКУ тут є сплата 78,9% накладених штрафів у 2008 році (табл. 6). А ось у 2009 році частка сплачених штрафів склала лише 4,2 % . При цьому коливання
зазначеної частки протягом досліджуваного періоду відповідають значенню коефіцієнта варіації 0,28. До тих пір доки сплату штрафів не буде стабілізовано на рівні не менше 80% будь-які висновки про ефективність конкурентної політики загалом і контролю за процесами концентрації суб’єктів господарювання зокрема будуть безпідставними, а покращення показників конкурентного середовища – випадковими. Сама ж статистика свідчить окрім іншого про неспроможність АМКУ довести правомірність накладення ними штрафі у судах. Можливим шляхом виходу із ситуації, що склалася могло б бути включення до рішень АМКУ аналітичної частини, яка пояснювала б встановлений розмір штрафу, підтверджуючи правомірність таких дій Комітету та спрощуючи подальший розгляд справ про оскарження таких рішень в судах [6, с.90-91]. Наразі ж АМКУ повідомив тільки, що при визначенні сум штрафів він враховує наслідки порушення, суму
незаконно отриманого прибутку, фінансовий стан порушника, поведінка порушника після того, як було встановлене його порушення (включаючи те, чи порушник добровільно відшкодував потерпілим завдану шкоду).

Таблиця 6

Динаміка накладення та сплати штрафів за порушення законодавства про захистекономічної конкуренції 2005-2009рр.[3]

Що стосується принципу упорядкованості та прозорості, що передбачає наявність чіткої процедури контролю за концентрацією суб’єктів господарювання, то з прийняттям у 2002 році Положення про порядок подання заяв до Антимонопольного комітету України про попереднє отримання дозволу на концентрацію суб'єктів господарювання та Методики визначення монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на ринку було зроблено важливий і доволі значний крок у напрямку підвищення контролю за концентрацією суб’єктів господарювання. Втім окремі прогалини в цій галузі все ж залишаються, такий висновок можна зробити проаналізувавши рекомендації ОЕСР, в яких йдеться про те що рішення Комітету з питань концентрації повинні бути публічними і доступними для широкої громадськості. Не до кінця з’ясованим залишається питання ефекту від економічної концентрації, що обґрунтовує надання дозволу на концентрацію у разі наявності негативного впливу концентраційної угоди на конкурентне середовище. Відсутні методичні принципи порівняльного аналізу соціально-економічних переваг та втрат від концентрації.[6, с.75-94]Підсумовуючи результати проведеного дослідженняслід зазначити, що система державного контролю за концентрацією суб’єктів господарювання починаючи з 90-х років ХХ століття пройшла значний шлях самовдосконалення, про що свідчить як зміна структурних передумов конкуренції в економіці України, так і зміна якісних параметрів самої системи контролю. В тім ця система досі містить в собі чимало прогалин, що потребують заповнення та коригування з метою підвищення ефективності контролю за процесами концентрації.

Автор статті: Герасименко Анжеліка, Осінський Роман

Література:

1. ЗаконУкраїни «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року №2210-ІІІ // [електронний ресурс]– режим доступу www.rada.gov.ua
2. ЗвітАнтимонопольного комітету України за 2009 рік. – К.: АМКУ, 2010. –
129 с.
3. РЕГЛАМЕНТРАДИ (ЄС) №139/2004 від 20 січня 2004року щодо контролю за концентраціями суб’єктів господарювання // Офіційний вісник Європейського союзу,29.1.2004. – С.24/1-24/19
4. Horizontal Merger Guidelines // U.S. Department of Justice and TheFederal Trade Commision. Issued: August 19, 2010.
5. Офіційний вебсайт Світового банку //[електронний ресурс] – режим доступу: http://databank.worldbank.org
6. Competition Law and Policy in Ukraine: An OECD Peer Review / OECD Publications. – Printed In France, 2008-108 р.

[1] Побудовано авторами на основі даних річного звіту Антимонопольного комітету за 2009 рік [2, с.24-26, 127]

[2] Побудовано авторами за даними Світового банку, [5],

[3] Розраховано авторами за даними річного звіту Антимонопольного комітету за 2009 рік [2, с.127]