Нефьодов: 99% тендерів це не "зрада" чи "перемога", а "боротьба триває": проблеми системи держзакупівель

Максим Нефьодов про найбільш успішну реформу, проведену в Україні з 2014 року - впровадження електронних держзакупівель.

Виступаючи перед численною публікою на семінарі Мікроекономіка від перших осіб: фірми, ринки і державне регулювання, організованому аналітичною платформою VoxUkraine і Київською школою економіки, заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов розповів про те, як працює система ProZorro. А також як оцінювати якість тендерів, і про те, як кожен з нас може взяти участь у підвищенні ефективності держзакупівель.

НВ представляє конспект лекції Нефьодова про електронній системі держзакупівель системі ProZorro, яка дозволяє економити бюджетні гроші і скоротити корупцію

У чому головна проблема держзакупівель?

Держзакупівлі в країні асоціюються в першу чергу з корупцією і неефективністю. За нашими підрахунками, держава втрачає близько 20% того, що витрачає на держзакупівлі, або приблизно 50 млрд. грн. Ці витрати виникають як через злий умисел, так і через неефективність процесів закупівлі.

Треба розуміти, що в державних закупівлях беруть участь сотні тисяч людей як з боку держорганів, так і з боку постачальників. Змінити в найкоротші терміни якість роботи цих людей малоймовірно як за допомогою мотивації (зокрема, підвищення зарплат), так і за допомогою навчання.

Також неможливо вирішувати питання шляхом ще більшого закручування гайок, збільшення термінів покарань за порушення і так далі. Тому що, по-перше, у нас немає такої кількості чесних і непідкупних контролерів, а по-друге, суворість законів часто компенсується необов'язковістю їх застосування.

Більш того, в держзакупівлі більшість злочинів лежить в прикордонній зоні між неефективністю і корупцією. Це випадки з обмеженою конкуренцією. Вони не такі кричущі, як укладення договору з фірмою брата директора. Але що робити, якщо тендер проведено неякісно?

В таких умовах визначити, хто винен - досить нетривіальне завдання.

Що таке Prozorro

Отже, для тих, хто не знає, що таке Prozorro. Це центральна база даних, де здійснюються транзакції і зберігаються всі дані про держзакупівлі. Також в екосистему входять майданчики, які забезпечують доступ до цієї центральної бази даних. Вони можуть бути, як приватними, так і державними, як українськими, так і іноземними.

У здійсненні реформи ми виходили з декількох принципів, головний із яких - прозорість. У цьому питання ми зайняли дуже агресивну позицію, набагато більш агресивну, ніж в Євросоюзі. Вона означає, що всі бачать все. Тобто, якщо ви вважаєте, що у вас як у постачальника є якісь конфіденційні дані - не торгуйте з державою.

Наш другий принцип - залучення до торгів якомога більшої кількості учасників. Якщо в тендері беруть участь дві компанії, то ймовірність, що вони домовляться, дуже велика, з огляду на високу толерантність до корупції в Україні. Єдиний спосіб з цим боротися - підвищувати конкуренцію. Коли в торгах бере участь 6-7 конкурентів, то вони не домовляться ніколи. Серед них обов'язково знайдеться хтось, хто повідомить про змову в антимонопольний, до суду або нам.

Читайте статтю:Успішна боротьба з корупцією: 8 історій з світового досвіду

Третій принцип - клієнтський сервіс високої якості. Закупівлі - це сервіс, ми прийняли для себе цей принцип. Це сервіс, який організовує оптимальну взаємодію між учасником торгів та їх замовником-державою. Але наша держава в плані сервісу залишає бажати багато кращого. І якогось швидкого способу виправити все це немає.

Навіть якщо повірити в те, що наша команда суперпобудовників зможе швидко розгорнути колл-центри, відкрити офіси в регіонах, написати скрипти, буде не розумно використовувати десятки і сотні мільйонів гривень платників податків, щоб інвестувати в цю роботу. Навіщо? Якщо існує бізнес, який здатний забезпечувати цей доступ, люто конкуруючи між собою. Ми виходимо з того, що не потрібно множити те, що існує.

Знову ж таки, з практики. Коли мені скаржаться в фейсбуці на майданчик, я пишу пост і тегаю представників усіх майданчиків, які підключені до проекту. Протягом години я бачу 7-8 пропозицій від конкурентів: «переходьте до нас». І це нормально. Так і повинно бути, це боротьба за клієнта. Вона допомагає знайти той сервіс, який влаштовує.

Обов'язкові аукціони - ще один принцип, який ми прийняли. Можливість поторгуватися дуже сильно впливає на ціну. Це як палиця, яка говорить: якщо ви, як постачальник, поставите ціну по максимуму, то обов'язково знайдеться хтось, хто поставить її нижче.

Також важливий крок, який ми зробили - це відкритий код. Повторюся ще раз, довіра між бізнесом і державою низька. І я ще раз закликаю, враховуючи середній кадровий склад наших держорганів - не вірити нікому. І відкритий код ми зробили для того, щоб кожен міг переконатися, що у Максима Нефьодова немає окремого пароля, який можна ввести і щось підкручувати.

Цей код доступний для аудиту, в тому числі і нами. Тому що ми намагаємося побудувати систему, яка буде працювати незалежно від того, будемо ми нею займатися чи ні. Коли-небудь ми підемо на заслужену пенсію в бізнес і хочемо мати можливість перевірити, що все це не почнуть використовувати на зло.

І останній принцип - це принцип командної роботи. Ми єдина група в держорганах, яка працює за методом agile. Ми використовуємо Scrum-метод побудови процесів, розробки документації, нормативки для держзакупівель. Це радикально підвищує продуктивність праці.

Що забезпечує стійкість системи

Ми розділили Prozorro між трьома рівнями. Це дозволяє робити систему стійкою і досягати результату трохи швидше, ніж якби ми обрали інший спосіб.

Перший рівень - держава. Вона має інститут насильства, що забезпечує виконання правил. Вона має забезпечити єдиний зберігання даних, напівпримусову професіоналізацію закупівельників.

У той же час держава не може робити моніторинг, щоб не виникало конфлікту інтересів, коли караючий орган одночасно є контролюючим. Тому ми спеціально забрали функцію моніторингу з Міністерства економіки. У нас немає ресурсів, щоб моніторити осудну кількість тендерів. І якщо у тебе є право опускати і піднімати шлагбаум, то навіть якщо ти дуже чесний, це дуже слизька доріжка, яка може далеко завести. Наприклад, до тебе приходять з Міноборони і кажуть: "так, халепа вийшла, але солдати ж голодають"! Тому контроль ми віддали громадським активістам.

І третій рівень - бізнес. Ми виходимо з того, що рішення, які руйнують бізнес-моделі, насаджувати дуже важко. Практика колективізації та інших експериментів СРСР показує, що це можливо, але навіщо? Адже в цьому випадку бізнес замість того, щоб бути вашим союзником і вам допомагати, входить з вами у протистояння.

Ми віддали в руки бізнесу процес залучення постачальників. Зрозуміло, що майданчик Приват-банку, через який ми працюємо, має доступ до мільйонів компаній. І він по всій Україні може показувати тендери. Або Prom.ua, що має глобального інвестора - величезний холдинг Naspers. У неї 800 чоловік персоналу, багато десятків тисяч клієнтів. Коли у приватного бізнесу є мотивація брати участь, успіху ми досягаємо швидше.

Етапи впровадження Prozorro

Реформа робилася не так єдинонаправлено, як це здається. У березні 2014 року ще на Майдані у групи волонтерів було кілька трохи наївних концептів. Потім була допомога експертів ЄБРР, команди, яка будувала е-закупівлі в Грузії. Концепт кілька разів змінювався під ті реалії, які є в Україні. Допоміг Дмитро Шимків, який подав геніальну ідею про те, що проект можна пілотувати на допорогових закупівлях. Тобто не брати відразу окремий закон для впровадження системи, а впроваджувати її на тих закупівлях, які не регулюються законом.

Прототип ми запустили в кінці лютого 2015 року.

Практика створення прототипів корисна ще й тим, що дозволяє почати робити мінімальний продукт, який можна потім покращувати. Вітчизняні реформатори часто страждають прагненням зробити ідеальний продукт, роками планують і обговорюють все на круглих столах.

При цьому, ми знаємо, що в наших реаліях неможливо передбачити результат. Є величезна кількість змінних, стейкхолдерів, поведінку яких ми не можемо передбачити. І взагалі, зробити з першого разу ідеально не вдавалося ні Стіву Джобсу, ні Ілону Маску.

Важливо запускатися швидко, запускатися з помилками і потім швидко реагувати на критику і на зворотній зв'язок. А не займатися підготовкою чогось ідеального.

Дуже важливо і те, що дуже багато з тих, хто займався реформою, зайшли в держоргани. У лютому 2015-го року, коли я став заступником міністра економіки, Олександр Стародубцев зайняв посаду директора департаменту держзакупівель, Крістіна Гуцалова стала проектним менеджером при Нацраді реформ, Андрій Кучеренко - постійним IT-архітектором нашої системи.

Працювати над складними проектами без великої команди неможливо. Зараз над проектом Prozorro працює понад 300 осіб.

Наш розвиток йшов за класичними законами стартап-історії. У кінці 2014-го року у нас були перші «посівні» гроші від майданчиків - наших партнерів, які повірили, що ми займаємося чимось корисним і щиро хочемо поміняти країну. Це були невеликі гроші, спочатку кілька тисяч доларів. А в червні 2015 року ми отримали перший раунд фінансування, перші гроші від донорів. Потім ми ще проводили раунди фінансування. Зараз у нас є підтверджений commitment на приблизно $780 000.

Читайте новость: Декларирование: насколько усложнится жизнь коррупционера в связи с принятием закона об электронных декларациях

З точки зору реформи - це зовсім смішні гроші. Тільки софт, який нам пропонували купити корейці, коштував $10 млн. Без локалізації. Корейською мовою, без урахування місцевого законодавства, європейських директив і так далі. Зрозуміло, що на просування цього всього, на навчання і на маркетинг ще потрібно витрачати гроші. Тому з точки зору окупності інвестицій наша реформа суперуспішна.

У травні 2015 року реформа була вперше легалізована двома розпорядженнями Кабінету міністрів. Які пройшли важко, зі скрипом, але все-ж, на щастя, минули. Потім ми працювали над змінами до законодавства та, нарешті, був прийнятий закон «Про державні закупівлі», який поширив електронні закупівлі на всі закупівлі в країні. З 1 квітня цей закон вступив в силу для половини держзамовників. І тепер вони не в добровільному, а в обов'язковому порядку роблять закупівлі в електронному форматі.

Зараз ми запустили Prozorro 2.0, перейшовши зі стадії пілотування, коли у нас було все відносно просто, в набагато більш складну і розгалужену систему.

Короткі результати на сьогоднішній ранок.

Ми провели 85 000 тендерів на 17 млрд. гривень. У проекті беруть участь 4,5 тисячі закупівельників з приблизно 25 тисяч існуючих в Україні, і близько 15 тис. постачальників.

Наша економія наближається до 13%. В цілому, ми розраховуємо в цьому році на 5 млрд. гривень економії. У наступному році сума економії повинна наблизитися до 50 млрд. грн.

І, нарешті, цифра, за якою найлегше відстежувати нашу ефективність - це середня кількість учасників. Тому що, повторюся, конкуренція - це наше все. І все що ми робимо, весь ризик-менеджмент, все навчання, професіоналізація, бази предметів закупівель, клієнтське обслуговування, сервіс - все впирається в цю цифру. Вона повинна рости.

Ми починали приблизно з 2,2 учасника на тендер. До квітня ми виросли до середнього показника 2,94 (найкращий місяць - січень 2016 - майже 3,3 учасника). Ми розраховуємо, що в квітні-травні ця кількість впаде. Тому що за новим законом величезна кількість закупівель хлине в систему. І, напевно, постачальники не встигнуть так різко пристосуватися.

Де ці дані можна перевірити? У модулі бізнес-аналітики. Заходьте на сайт prozorro.gov.ua або bi.prozorro.org. Це найкращий модуль бізнес-аналітики в світі. Його нам подарувала безкоштовно американська компанія Qlik, це великий вендор бізнес-аналітики.

Як оцінити успішність тендеру?

Оцінка тендера - поки що найскладніший процес. Публіка оцінює тендер за двома категоріями: "зрада" або "перемога". На жаль, 99% тендерів це - «боротьба триває».

Здавалося б, можна легко визначити, що хороший тендер - це тендер з високою економією. Але на практиці це може означати, що це тендер з поганим плануванням. Наприклад, раніше ціна була значно завищеною через корупцію, і закупівельник поставив ту ж ціну. Або не було корупції, а просто довільно поставили ціну, додавши про всяк випадок 20%. Це не означає нічого.

Другий показник - кількість учасників. Зрозуміло, що за системою це важливо. Але в ній - скоро будуть багато сотень тисяч тендерів. І для конкретно взятого тендеру число учасників само по собі може нічого не означати. Тому що можна нагнати "ботів", які будуть створювати видимість конкуренції. Або це, навпаки, може бути низькоконкурентний ринок. Наприклад, якщо ви купуєте щось в умовному Крижополі, там дійсно може бути всього два постачальники.

Тому розповідаю про деякі критерії, які ми використовуємо в ризик-менеджменті для оцінки тендерів. Наприклад: немає конкурентної реакції. Люди зайшли в тендер і відразу змирилися з результатом, ніхто не торгується. Або: не конкурує переможець. Це може і нічого не означати. Але може бути і "червоним прапорцем", адже переможець, як правило - це найактивніший учасник, це той, кому більше всіх треба. Якщо переможець не такий - це підозріло.

Підозрілий і той факт, якщо більшість учасників відсіялися відразу після першого раунду. Тобто, вони подивилися на умови і передумали брати участь в тендері. Дуже важливий показник і те, що учасники по-різному оцінюють предмет закупівлі - ми можемо бачити це по великому розкиду цінових пропозицій. Це може означати, що предмет закупівлі сформульований нечітко.

У конкурентному тендері цінові пропозиції повинні бути близькі один до одного. Адже може бути, що той, хто запропонував найнижчу ціну, перебуває в змові з замовником і збирається підняти її потім, після перемоги, додатковою угодою.

І, нарешті, розподіл цін. Чим ближче розподіл цін до бюджету і чим менше спроб від бюджету зрушити - тим гірше якість тендера.

Читайте новину: Система електроних держзакупівель Prozorro працює: зекономлено 900 млн. грн. Або так тільки здається?

Що таке хороший тендер?

Це високий рівень конкурентної відповіді - коли торги проходили активно, і перемога дісталася переможцю не просто так, а "з боєм". Високий рівень економії - також один з показників. Це відсутність формальних учасників. Це тендер, де всі оцінюють предмет однаково, тобто різниця між переможцем і номерами два і три - мінімальна. Нарешті, це правильний розподіл цін, схожий на нормальний статистичний процес.

Навіщо потрібні ці показники?

Якщо ми бачимо, що у замовника велика кількість торгів показує низьку конкурентну активність, це означає, що щось не так. "Щось не так" - не обов'язково означає "зрада". Це означає, що є якісь проблеми. Наприклад, замовник не знає, як проводити закупівлі.

Або ми можемо дійсно побачити, що існує якась "зрада". Наприклад, якщо знаходимо постачальників, які постійно беруть участь в тендерах з низькою активністю. Так, в Києві є постачальники, які беруть участь в тендерах лише по харчуванню для лікарень. Погодьтеся, це навіть на перший погляд дивно. Виходить, що у них є унікальний талант працювати з лікарнями, а зі школами такого таланту вже немає. Тут можна тільки здогадуватися, на чому цей талант базується. І в даному випадку розбиратися.

Ось це і є причина того, чому ми винесли моніторинг на рівень громадянських активістів. У кожному конкретному випадку потрібно розбиратися.

У кожному місті ми створюємо платформу, інструменти для активістів, для спільного обговорення проблем. Тут потрібні розслідування - що це? Корупція, погана організація або низька конкуренція, і тоді потрібно звертатися до Антимонопольного комітету.

На завершення, я хотів би сказати, що нам допомагає величезна кількість організацій і компаній. І без їх допомоги все це було б неможливо. Без фінансування, яке надає фонд WNISEF, німецький уряд, ЄБРР, фонд Відродження, багато інших донорів, ми не побудували б того, що у нас є зараз, так само, як і без великої кількості людей, які нам допомагають - від аудиторських компаній, які допомагають зі звітністю, IT-компаній, які допомагають з тестуванням, до Transparency International Україна, команда якого допомагала з перших днів проекту і продовжує допомагати нам до цього часу.

Ми глибоко вдячні всім цим людям, це приклад того, що якщо ми хочемо будувати нову країну, нам потрібно будувати її разом.

Джерело: НВ бізнес