Архитектурно-строительный контроль, "как в Европе", или Почему необходимо усиливать полномочия местных советов

Последние годы в Одессе, кажется, не было и недели, чтобы не вспыхнул очередной "строительный" скандал. Кто-то решил достроить этаж или пристройку к памятнику архитектуры, кто-то – возвести многоэтажку в центре давно сформировавшегося и заселенного микрорайона, пишет гордон

Впрочем, Одесса – не исключение. Во всех городах, где есть активность в строительной сфере, громкие и не очень скандалы стали обыденностью. Чего стоит, например, ставшая известной на всю Украину попытка достроить этаж на крыше здания в самом центре Киева, фактически на Майдане Незалежности?

В сопровождающих каждую такую ситуацию Facebook-баталиях и телеэфирах кто-то из "экспертов" обязательно будет приводить в пример опыт Европы, мол, там такого бы не допустили.

Отчасти это, конечно, правда. В некоторых, я подчеркиваю – в некоторых странах Европы, где сложилась жесткая система регулирования градостроительной сферы, таких ситуаций меньше.

Однако когда у очередного "эксперта" пытаешься узнать подробности, какую именно европейскую страну он имеет в виду, диалог резко перестает быть конструктивным. Многие просто не знают, что в Европейском союзе нет единого нормативного поля по регулированию градостроительной деятельности. И что строительство в Бельгии и Румынии – это две большие разницы.

И если мы хотим, "как в Европе", то сначала нужно разобраться, а как же устроены эти более упорядоченные системы и какую их практику можно применить в Украине.

Ведь на самом деле ответ кроется не в абстрактном "отсутствии коррупции" или "четком соблюдении законов", а в общем комплексе механизмов, которые минимизирует возможности для дискреции и злоупотребления правом всеми субъектами: не только и не столько чиновниками, сколько гражданами и бизнесом.

Два краеугольных камня подобных систем – детализация на этапе планирования и контроль на местном уровне.

Вспомните новость: Государство возвращает приватизированный в 2018-м судостроительный завод "Океан" - что это означает?

Европейский подход к планированию застройки

Для сравнительного анализа регуляторных систем в градостроительной сфере стран Западной Европы и Украины очень важно понимать, что первые формировались не несколько десятилетий, а несколько столетий. Попытки регулировать градостроительство зафиксированы еще в Средневековье. А ввиду исторических особенностей процесса формирования государств, часто эти попытки были связаны с инициативами феодальных или муниципальных, а не "центральных" властей.

Первая попытка упорядочить градостроительную отрасль на общегосударственном уровне имела место в 1891 году. Правительство Пруссии приняло закон о зонировании, согласно которому городам предоставлялись полномочия по разделу и определению целевого назначения их территории. Обратите внимание, полномочия были переданы именно местным органами власти, т.к. они имеют наиболее достоверную информацию о состоянии использования земель на территории того или иного населенного пункта.

Этот подход не только сохранился до наших дней, но и получил существенное развитие. Например, действующие законодательство Германии относит к полномочиям центральных органов власти только определение "правил игры", а именно принципов и процедур планирования, реализации и контроля застройки.

Непосредственно же эти функции осуществляются на уровне местных административных единиц – общин или муниципалитетов.

Что касается градостроительного планирования, то в большинстве стран, с которых хочется брать пример – та же Германия или Швеция, сложилась двухуровневая система.

Сначала создаются планы первого уровня, которые определяют общие тенденции освоения и застройки территорий, плотность застройки, необходимые коммуникации и т.д. В Германии такие планы называются планами использования территории (flächennutzungsplan или F-plan), во Франции – директивными схемами, в Швеции – генеральными планами.

Уже на плане первого уровня местным жителям, которых, к слову, обязаны ознакомить с планом и учесть их пожелания, становится понятно, как будет выглядеть район застройки. В зависимости от страны, в документах должны быть указаны, например, количество строений и их типы, в т.ч. строения общего пользования, транспортные коммуникации, зеленые зоны и т.д.

Документ второго уровня определяет обязательные требования по застройке тех или иных зон, и в нем уже четко зафиксирован коэффициент плотности застройки, разрешенные типы объектов, площадь застройки и т.д. Например, в документе второго уровня может быть указано, что при площади земельного участка 1 га площадь строения, находящегося на участке, не должна превышать 400 м², а общая жилая площадь – 2000 м².

В Германии такой документ называется планом застройки (Bebauungsplan или B-plan), во Франции – планом использования территории, в Швеции – детальным планом. В ряде стран, в частности в той же Германии, земля продается уже с градостроительным планом. А разрешение на строительство выдается на основании содержащихся в нем данных.

При формальной схожести с украинской у описанной системы есть очень существенное различие в практике. А именно соблюдение норм генеральных планов застройщиками. Ярчайший пример – это многочисленные жилые массивы, вырастающие на границе с Одессой, как грибы. Они не предусмотрены никакими планами. А местные администрации, на территории которых эти микрорайоны возводятся, не обеспечивают их ни необходимыми коммуникациями, ни инфраструктурой.

В лучшем случае местные советы вносят изменения в планы застройки и генпланы уже постфактум, когда жилье возведено и распродано. А о проблемах инфраструктуры и вовсе вспоминают, когда жители новых микрорайонов начинают перекрывать дороги из-за отсутствия, например, школы.

Вспомните новость: 9 новых строительных правил изменят квартиры в Украине

Несмотря на несоответствие таких микрорайонов градостроительной документации, останавливается строительство таких микрорайонов на окраинах крайне редко. И основная причина не в том, что застройщик материально убеждает руководство сельского или поселкового совета закрыть на происходящее глаза. А потому что у местных властей просто недостаточно полномочий, чтобы оперативно остановить строительство. В лучшем случае, опасаясь за свой рейтинг, в такой ситуации чиновники создают комиссии и рабочие группы, результат деятельности которых обычно равен нулю, т.к. за это время застройщик успевает возвести половину здания. И чтобы его снести, уже нужен судебный процесс, который как раз заканчивается к тому времени, как квартиры проданы и люди поклеили в них новые обои.

Контроль, "как в Европе"

Очевидно, что, чтобы не допускать подобных ситуаций, местным органам власти нужны полномочия для контроля и реагирования на выявленные нарушения планов застройки. И европейский подход – хороший пример.

Общих надзорных органов в сфере строительства в Европейском союзе нет. И, скорее всего, не будет в силу описанных выше исторических особенностей. Во многих официальных документах и позициях государственных органов присутствует тезис о том, что, как и планирование, контроль за строительством относится к компетенции местных органов власти.

При этом сам контроль очень формальный. В Германии и ряде других стран вопросы правомерности, получения разрешения на строительство, соответствие объекта техническим требованиям решается не государственным органом, а в процессе создания плана застройки и проектирования.

В результате задача чиновника при выдаче разрешения на строительство сводится к сравнению плана застройки и поданной заявки. Мелкие различия роли не играют, крупные означают отказ в 100% случаев.

Т.е. если застройщик хочет, чтобы балконы были на 10 см шире, чем это предусмотрено планом, на такое, скорее всего, закроют глаза. Если речь идет о том, что вместо пяти этажей хотят сделать шесть или семь, заявка будет отклонена. И более того, если даже в муниципалитете или администрации не заметят по какой-то причине несоответствия, любой гражданин, живущий рядом со строительством, легко выиграет суд против застройщика. Т.к. фактически имеет место нарушение нормативного акта.

В этом случае ответственность наступит не только для застройщика, но и для администрации, которая выдала разрешение, не соответствующее плану. Город обязан будет выплатить застройщику компенсацию. Ну а чиновник, выдавший разрешение, останется без работы.

Аналогичным образом осуществляется и контроль соблюдения, скажем так, выданных условий и ограничений в процессе строительства. Все технические показатели сравнивают формально, но если высота здания оказывается вместо 10 метров 12, то застройщику будет выдано предписание устранить разницу.

В дальнейшем события развиваются следующим образом: если предписание не выполнено – штраф и новое предписание. Снова не выполнил – еще больший штраф и последнее предупреждение. А если до нужного срока объект не приведен в соответствие, муниципалитет нанимает специализированную организацию, которая приезжает и сносит здание. И счет за работы по сносу выставляется застройщику.

Вспомните новость: Законопроект: Документацию застройщиков хотят выложить в открытый доступ. Чтобы люди до покупки жилья знали о проблемных стройках

Описание процесса несколько утрировано, но суть именно такая.

Украинская адаптация европейских правил

Уверен, на этом этапе многие подумали: "Правильно! Именно так и нужно поступать с недобросовестными застройщиками!" И ни на секунду не задумались при этом о собственном гараже, пристроенном балконе и навесе для машины на даче, на которые нет и никогда не было никаких разрешений и согласований.

Однако даже поверхностный анализ показывает, что 90% объектов незаконного строительства, подлежащих демонтажу, в Украине относятся не к "скандальным" надстройкам на памятниках архитектуры или кафе на побережье, а к балконам и МАФ. И владельцы этих балконов и МАФ, яро поддерживающие снос незаконных построек где угодно, также яро будут защищать свое незаконное строение.

Именно поэтому, хотя нам все равно необходимо двигаться по "европейскому", а по большому счету просто адекватному вектору развития регуляторного поля в сфере градостроительства, ужесточение должно происходить постепенно.

В первую очередь необходимо привести в соответствие с политикой децентрализации полномочия в сфере архитектурно-строительного контроля. Именно это, как отмечалось выше, является одним из краеугольных камней европейских систем. Поэтому необходимо вернуть органам ГАСК местных советов хотя бы полномочия по контролю объектов строительства – недвижимых памятников архитектуры местного значения. А желательно вообще всех объектов класса СС3. Сделать это нужно как минимум для населенных пунктов, которые являются административными центрами областей, и городских советов населенных пунктов с численностью населения более 50 тысяч.

Для Одессы это особенно актуально, т.к. на территории города находится около 1300 памятников архитектуры местного и национального значения. Но муниципальные власти не имеют права проводить на них проверки, т.к. они относятся к классу СС3. Для Европы такая ситуация – нонсенс.

Аналогично и с многоэтажками. Если по проекту численность постоянно находящихся людей в здании более 400, здание относится к классу СС3. И разрешение на их строительство выдается в Киеве. Хотя именно такие объекты обычно вызывают наибольший резонанс в обществе. И вообще непонятно, почему из Киева виднее, что в том или ином районе необходимо такое строительство.

Второй важный элемент – усиление полномочий местных советов с точки зрения возможности их реализации. На законодательном уровне необходимо закрепить право проверок без обязательного присутствия заказчика строительства или его уполномоченного лица. Именно невозможность провести проверку по формальному признаку из-за отсутствия представителя застройщика чаще всего затягивает реакцию местных советов. И застройщики этим пользуются.

Згадайте новину: Про основні зміни та нововведення в ДБН

Если же такие полномочия у местных советов или их исполнительных органов будут, то мы в буквальном смысле можем получить систему, аналогичную Германии. Инспектор пришел на объект, увидел, что застройщик достроил лишний этаж, и повесил предписание хоть на забор, хоть охраннику передал – дальше ответственность застройщика.

В случаях же выявления самовольного строительства местные органы власти должны иметь право составления комиссионных актов с привлечением должностных лиц нескольких органов местного самоуправления без обязательного присутствия заказчика строительства или его уполномоченного лица. И затем – сносить объект без каких-либо дискуссий и разговоров.

Уже эти два законодательных изменения приблизят нас к европейской практике регулирования строительной отрасли. Впрочем, вопрос готовности общества к европейским реалиям остается открытым.

Згадайте новину: З 1 грудня 2019 при будівництві нових житлових будинків можна передбачати вбудовані магазини і кафе на будь-яких поверхах – нові ДБН
Автор новости: АЛЕКСАНДР АВДЕЕВ,и.о. начальника управления государственного архитектурно-строительного контроля Одесского горсовета