Звіт про результати проведення 2-го засідання Національної ради з антикорупційної політики

Як член Національної ради з антикорупційної політики (далі – Рада), делегований до неї громадськістю, звітую про результати проведеного 10 грудня 2015 року другого її засідання.

Нагадаю, що Рада сформована відповідно до рекомендації, наданої ЄС у травні 2015 року у V Моніторинговому звіті в рамках діяльності щодо лібералізації візового режиму.

Відкривши засідання, у своєму вступному слові Президент України Петро Порошенко згадав, зокрема, про необхідність реформи системи правосуддя як першочергове завдання держави, що має виняткове значення для подолання корупції, і зокрема скасування недоторканності суддів. Присутній на засіданні заступник Голови Ради суддів України Богдан Моніч пізніше у зв’язку із цим заявив, що більшість суддів підтримують зазначену реформу загалом і висновки Венеціанської комісії з приводу реформи зокрема.

Учергове згадано про скоре створення Реєстру декларацій, про запровадження, вслід за міністерствами оборони та економічного розвитку і торгівлі, в інших міністерствах програми електронного урядування, про ефективну приватизацію держпідприємств, про необхідність скорочення держапарату з одночасним підвищенням зарплати держслужбовцям, про невідворотність відповідальності за корупційні злочини...

Заявив також Президент про наявність в АП законопроекту щодо змін до Закону «Про прокуратуру», яким нібито запроваджуватиметься, за його словами, «здорова конкуренція» між Національним антикорупційним бюро (НАБ) і Генпрокуратурою у питанні розслідування кримінальних проваджень щодо прокурорів. Згідно з цим законопроектом у ГП для таких «внутрішніх» розслідувань має бути створена Генеральна інспекція. Однак неясно, як бути із вже фактично виконаною (з невеличким «хвостом», який має протягнутися не пізніше ніж до 20 листопада 2017 року) вимогою пункту 9 Перехідних положень Конституції України про позбавлення прокуратури функції досудового розслідування. Утім, почитаємо законопроект...

Між іншим було сказано про можливе запровадження візового режиму з РФ.

Виступили також керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) Назар Холодницький і директор НАБ Артем Ситник. Звісно, про результати діяльності ще говорити зарано, тому вони повідомили лише про організаційні проблеми та їх вирішення: окреме від Генпрокуратури приміщення для САП вже є – на вул. Ісаакяна, 17, неподалік від офісу НАБ; вже призначено обох заступників і двох керівників управлінь, призначення продовжуються; по трьох початих кримінальних провадженнях призначено перших процесуальних керівників, причому одним із них є сам Назар Холодницький; в НАБ починається друга хвиля конкурсу на посади детективів і старших детективів – за кілька місяців буде сформовано 90% штату і створено перші два територіальних управління – в Одесі і Львові; НАБ отримує від британців в якості технічної допомоги криміналістичну лабораторію.

Проблемою, яку не вирішили вчасно, на сьогодні став законодавчий припис про необхідність передачі із прокуратури всіх підслідних НАБ проваджень до 20 листопада 2015 року. Цей строк вже минув, але завантажити НАБ і САП сотнями старих справ – означає заблокувати їхню діяльність. Вирішити цю проблему законодавчим шляхом вже неможливо, адже відомо: закон не має зворотної дії в часі (ст. 58 Конституції України). Тому її слід вирішувати, на мій погляд (М.Х.), спільним наказом Генпрокурора і Директора НАБ про створення – для розслідування виключно «старих» проваджень – спільних слідчо-прокурорських груп, до яких мають входити як керівники слідчої групи детективи НАБ, а як члени – слідчі прокуратури, які вели ці провадження; так само процесуальними керівниками мають бути члени відповідних груп процесуальних керівників. КПК це дозволяє.

Глава Національної поліції Хатія Деканоїдзе презентувала свою ідею щодо запровадження – через внесення відповідних змін до КПК –детективів і детективних груп кримінальної поліції, шляхом об’єднання слідчих та оперативників кримінального розшуку. Також зазначила про необхідність зміни сутності діяльності дільничних інспекторів поліції.

Голова конкурсної комісії з відбору кандидатів на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі Катерина Левченко звернула увагу на ще одну юридичну проблему, пов’язану з конкурсом: за Законом «Про прокуратуру» на посади в САП не можуть потрапити фахівці, які перейшли на роботу до уповноважених підрозділів по боротьбі з корупцією у другій половині 2014 року та в 2015 році, оскільки встановлений в законі п’ятирічний термін охоплює і цей період також.

Голова правління Transparency International УкраїнаАндрій Марусов розповів про ситуацію з призначенням, точніше, поки що не призначенням, членів Національного агентства з питань запобігання корупції. На що Петро Порошенко зауважив: «Тиснути ні на кого не маю права і не тисну, але саме я відповідаю за результат: 16 грудня їду до Брюселю, де маю повідомити про створення НАЗК. Як мені бути в цій ситуації?».

Виступив на цьому засіданні і я. Приблизні тези виступу наводжу нижче.

1. Взагалі, вирішення будь-якої глобальної проблеми потребує не лише інституційних перетворень, а й чіткого визначення шляхів. Для цього ж треба бачити корені проблеми. У чому корінь корупції? Це практична, у т.ч. дозволена законом можливість торгувати посадою. – Тому і шлях вирішення проблеми корупції – це створення законодавчої і практичної НЕМОЖЛИВОСТІ такої торгівлі.

2. Експерти ЦППР вже протягом трьох років здійснюють антикорупційну експертизу.

На сьогодні проаналізовано 230 законопроектів – ми знайшли в них понад тисячу корупційних лазівок. Але: якщо ще два роки вони прямо створювались через законодавчий процес, то зараз такі спроби є винятком. Тепер корупціогенні фактори в законах з’являються переважно через вади законодавчої техніки.

Отже, сподіваюсь, що проблему корупційних лазівок у законопроектах ми найближчими роками вирішимо. Але проблема таких лазівок у чинних законах, які створювались протягом багатьох років, є набагато більш серйозною. Достатньо згадати хоча б Закон «Про паливно-енергетичний комплекс».

3. Якщо брати як критерії: #) масштаби корупції, #) розмір неправомірної вигоди, #) можливості посади,#) рівень цинізму і #) фактичну безкарність, то найкорупційнішими є дві сфери – політична і сфера кримінальної юстиції.

Про політичну сферу говорити не буду. Там все ясно, як завжди – «систему надо менять».Сфера кримінальної юстиції до того ж визначає стан протидії корупції в усіх інших сферах. Якби у нас не було корупції в системі судів і правоохоронних органів, то подолати корупцію в охороні здоров’я, в освіті чи наданні правових послуг було б справою кількох місяців.

Причини корупції у сфері кримінальної юстиції ховаються насамперед в широких дискреційнихповноваженнях, які надає суддям і прокурорам Кримінальний кодекс.

Наведу лише кілька прикладів.

– Не визнання злочину злочином. Наприклад: замість карати за ст. 368 КК (одержання неправомірної вигоди) судді широко застосовують невеличкий штраф за ст. 172-5 КАП (одержання подарунка);

– Звільнення від кримінальної відповідальності – щороку поширюється на десятки тисяч осіб. Клондайк для слідчих і прокурорів!

У минулі роки дійшло до того, що з тисячі зловлених за руку одержувачів хабара – а це ж тяжкий злочин – в колонії опинялось лише кілька – і ті ненадовго.

У 2014 році ми встановили необхідні перепони (зміни до статей 45, 46, 47, 75 та ін. КК), щоби за корупційні злочини судді не звільняли від відповідальності внаслідок так званого щирого каяття чи передачі на поруки, або від покарання, не застосовували пом’якшення покарання, дострокове зняття судимості тощо. Так, тепер ці положення КК за корупційні злочини застосувати неможливо.

Але замість цього прокурори і судді почали широко застосовувати інститут угоди про визнання винуватості. Загалом її історичний принцип розраховано на організовану злочинність, на злочини, які складно розкривати без певного компромісу: ти здаєш спільника, повертаєш незаконно нажите – ми тобі надаємо привілеї. Але цей принцип – для інших держав. В Україні в 2014 р. 13,6 тис. осіб уклали угоду з прокурором, а при цьому засуджено за злочини, вчинені у складі злочинних організацій – лишечетвероосіб, а в складі організованих груп – лише 488 осіб. Але якщо у справі лише один підозрюваний – то до чого тут угода? Які «обов’язки щодо співпраці у викритті злочину, вчиненого іншими особами» (див. ст. 472 КПК), він може виконати?!!

– Звільнення від покарання. У 2014 році звільнено від покарання 45,5% засуджених, причому серед осіб, засуджених за одержання неправомірної вигоди (ст. 368 КК) – 60,0%.

– Застосування замість тяжкої статті КК менш тяжкої, бо правил кваліфікації закон не визначає.

– Призначення двох років виправних робіт замість передбачених санкцією 10–15 років позбавлення волі – і такий викрутас КК також в принципі дозволяє.

Я назвав ще далеко не всі можливості, які надає КК і які використовують на практиці, щоби брати і вимагати.

Лише хотів показати, що Кримінальний кодекс є невичерпним джерелом збагачення – тому йоготреба негайно змінювати. Якщо цього не зробимо – детективи, прокурори, судді постійно відчуватимуть страшенну спокусу. Бо й просити не треба – за свою волю люди самі несуть гроші. І оцінюють її не в 50 грн., як здоров’я в поліклініці. Через короткий час наші нові антикорупційні органи через зазначену спокусу перетворяться у своїх попередників.

Необхідно встановлювати чіткі правила кримінально-правової кваліфікації, типові санкції,вилучити третину статей із КК і трансформувати третину злочинів у кримінальні проступки. Проект такого закону вже півроку лежить у ВР – і поки що нікого не цікавить.

4. Ми повинні мати ВСЮ кримінальну і судову статистику. А ми не маємо навіть закону про таку статистику. А тому не знаємо масштабу і характеру своїх справжніх проблем.

5. І останнє. Вся картина кримінальних проваджень має бути прозорою. Ми достатньо побачили затриманих корупціонерів, у тому числі навіть під час засідання Кабінету Міністрів. Але майже не бачили засуджених.

Тому на веб-сайті НАБУ, ДБР, поліції повинні бути – у виді інфографіки чи в будь-якому іншому доступному для розуміння виді – усі основні етапи розслідування: затримання, оголошення про підозру, взяття під варту, складання обвинувального акту, передача в суд, засудження, відбуття покарання... І так – по кожному підозрюваному.

Тоді не буде більше такого: за статистикою затримано на місці злочину 2 тис. хабарників, а перед судом постало лише 500. По півтори тисячі щороку десь зникали по дорозі в суд.

Микола Хавронюк,
доктор юридичних наук
ГО "Українське юридичне товариство"