Висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)

На жаль, обставини так склалися, що одну з найважливіших для держави і суспільства реформ – реформу місцевого самоврядування, ми вимушені проводити в контексті і під тиском так званих «Мінських угод». Бо саме в документі з назвою «Комплекс заходів з виконання Мінських угод» (далі – «Комплекс заходів») як один із таких заходів передбачено «11. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года».

Причому, відповідно до пункту 9 «Комплексу заходів», поновлення повного контролю над державним кордоном з боку Уряду України в усій зоні конфлікту поставлено у пряму залежність від конституційної реформи: це поновлення «должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11» та ще й «в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы».

Отже, наголошується на тому, що в Україні:

1) до 1 січня 2016 року має бути завершена конституційна реформа;

2) її ключовим елементом є децентралізація;

3) остання передбачає врахування особливостей окремих районів Донецької і Луганської областей;

4) ці особливості повинні бути узгоджені з представниками вказаних районів;

5) має бути також прийняте постійне законодавство про особливий статус окремих районів Донецької і Луганської областей;

6) цей особливий статус означає імплементацію заходів, визначених у Примітці 1 до «Комплексу заходів».

«Комплекс заходів» підтверджено/підтримано/схвалено спільною Декларацією Президента Російської Федерації, Президента України, Президента Французької Республіки і Канцлера Федеративної Республіки Німеччина як документ, що є алгоритмом мирного врегулювання.

Таким чином, якщо слідувати «Комплексу заходів», намагатися виконувати його, то необхідно виконати усі шість перелічених пунктів. Проте, розуміти і, відповідно, реалізувати кожен з цих пунктів можна по різному. Так:

1) конституційна реформа може бути справжньою та всеосяжною або здійсненою задля проформи;

2) децентралізація може передбачати посилення місцевого самоврядування за рахунок державної влади або, наприклад, передачу більших повноважень територіальним органам державної влади від її центральних органів;

3) можуть бути враховані дійсні, пов’язані з історією чи географією розвитку, соціальні та економічні особливості, або ж уявні, викликані саме станом військової агресії та окупації, особливості окремих районів Донецької і Луганської областей, а також особливості цих районів порівняно як з іншими регіонами України, так і з іншими районами Донецької і Луганської областей;

4) неясно, кого саме слід вважати представниками вказаних окремих районів Донецької і Луганської областей – осіб, які були обрані до органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України чи до правил, визначених певними особами в цих окремих районах;

5) під постійним законодавством про особливий статус окремих районів Донецької і Луганської областей слід розуміти Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року (і прийнятий того ж дня, але досі не підписаний ані Головою Верховної Ради України, ані Президентом України Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб – учасників подій на території Донецької та Луганської областей») чи якесь інше ще більш постійне законодавство; під новою конституцією, що передбачає в якості ключового елемента децентралізацію, слід розуміти нову редакцію Основного Закону України, яку має бути прийнято до кінця 2015 року, чи достатнім є внесення до чинної Конституції України змін, запропонованих проектом Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)»;

6) якщо дискримінація будь-яких осіб є абсолютно забороненою в нашій державі, то обсяг звільнення від покарання та переслідування певних осіб може бути різним; так само різними можуть бути обсяг мовного самовизначення, державної підтримки соціально-економічного розвитку окремих районів Донецької і Луганської областей тощо;

Крім того, в положеннях «Комплексу заходів» не зазначено, в якій послідовності має бути виконаний кожен із перелічених в них заходів. Зокрема, незрозуміло, чи мають бути реалізовані Україною заходи, передбачені в пункті 11 «Комплексу заходів», безумовно до кінця 2015 року, незважаючи на невиконання іншою стороною конфлікту зобов’язань, передбачених у пунктах 1 і 2 «Комплексу заходів». Неясною є черговість виконання Україною та іншою стороною конфлікту зобов’язань, взятих ними на себе відповідно до «Комплексу заходів», а також юридичні наслідки невиконання кожною зі сторін цих зобов’язань.

В історичному контексті також важливо, що згадані вище закони від 16 вересня 2014 року були прийняті парламентом України невдовзі після трагедії під Іловайськом.[1] Саме важка поразка під Іловайськом спонукала українську владу до укладення Мінського перемир’я в рамках контактної групи Україна–Росія–ОБСЄ із залученням представників сепаратистів.

Сьогодні ж об’єктивно збільшення кількості народних депутатів України, які не хочуть йти на поводі Мінських угод, пов’язане зокрема з тим, що міжнародні санкції, запроваджені низкою держав стосовно Росії, посилюються, її економіка слабшає, міжнародна спільнота поступово припиняє програми співробітництва з Росією в більшості сфер, ймовірність повномасштабного вторгнення в Україну збройних сил РФ більше не зростає (хоча й поки що суттєво не зменшується), водночас Україна отримує всебічну політичну, економічну підтримку, посилює свій військовий потенціал. В таких умовах, а також з урахуванням недовіри до Росії як до суб’єкта міжнародного права, який не виконує своїх зобов'язань, ціна Мінських угод зменшується і виникає природне бажання їх не виконувати зовсім (перетворити їх у «фількіну грамоту»).

* * *

Очевидно, що для керівництва Росії смерті подібно – з цілої низки причин економічного, політичного, соціального і навіть психологічного характеру – випустити Україну із орбіти свого впливу. Без України Російська Федерація швидко перетвориться в суто азійську країну без жодного шансу на європейську інтеграцію у найближчій перспективі, оскільки без України умовний геополітичний центр її ваги зміщується за Урал. Як зазначають російські експерти, без України Росія – недоімперія.[2]

Одним із реальних засобів утримання України в зазначеній орбіті є федералізація України, яка надала б можливість впливати на окремих суб’єктів федерації з тим, щоби останні, своєю чергою, впливали на зовнішню та внутрішню політику Української держави у потрібному для російської імперської влади руслі.

Розуміючи, що в сучасних політичних реаліях її давня мрія щодо справжньої федералізації України через зміни до Конституції є нездійсненною, російська влада вирішила скористатися нагодою і під виглядом децентралізації запровадити в Україні окремі елементи (гібрид) федерації в окремих районах Донецької і Луганської областей.

Відомо, що однією з ознак федерації є те, що компетенція між федеральним центром та її суб’єктами розмежовується саме федеральною конституцією. Тому, для початку в інтересах пропаганди, для російської влади особливо важливо добитися, аби про окремі райони Донецької і Луганської областей було хоча б побічно згадано в Конституції України.

Небезпека полягає у тому, що за сприятливих умов російська влада надалі намагатиметься підбурювати:

по-перше, інші окремі райони різних регіонів України вимагати від центральної влади України запровадження аналогічних елементів федеративного устрою за прикладом цих окремих районів Донецької і Луганської областей;

по-друге, ці ж та інші райони та регіони України вимагати розширення елементів федеративного устрою або зміни змісту цих елементів, – за рахунок питань громадянства, податків, паспортного режиму, еміграції, вищої освіти, розподілу земель тощо – і аж до права на повну міжнародну правосуб’єктність і самовизначення. Такі спроби вже розпочалися.[3]

Такими окремими елементами відповідно до Примітки 1 «Комплексу заходів» є можливість органів місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей:

– укладати угоди з центральними органами виконавчої влади щодо економічного, соціального та культурного розвитку (очевидно, з питань розмежування компетенції) і далі діяти на підставі цих угод, що фактично являє собою відступ від визначених як в Конституції України, так і в проекті змін до неї засад взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та державою;

– здійснювати за сприянням центральних органів виконавчої влади транскордонне співробітництво з регіонами РФ. Це нагадує положення ст. 32 Основного Закону ФРН, відповідно до якого тією мірою, якою землі володіють законодавчою компетенцією, вони можуть за згодою федерального уряду укладати угоди з іноземними державами, або ст. 16 Конституції Австрії, згідно з якою у питаннях власного відання землі можуть укладати державні договори з прикордонними з Австрією державами чи їх складовими частинами, – тобто фактично передбачає обмежену міжнародну правосуб’єктність;

– брати участь в призначенні глав органів прокуратури і навіть судів, а також створювати загони «народної міліції». Перше передбачає зазіхання на конституційний принцип незалежності суддів (ст. 126), у т.ч. через органи прокуратури, а друге – наявність в окремих районах Донецької і Луганської областей власних мілітаризованих формувань: відомо, що міліція (від лат. militia, «військовий») – це нерегулярні збройні формування, які використовуються як для військових цілей, так і для підтримки громадського порядку, створювані з місцевого населення, часто на добровільній основі (ополчення), і не входять до складу системи державних регулярних військових і правоохоронних органів. Термін «міліція» в значенні «органи охорони громадського порядку, які заміщають поліцію», був застосований в часи Паризької Комуни 1871 р., яка ліквідувала префектуру поліції і поклала обов’язки забезпечення порядку та безпеки громадян на міліцію. Потенційний конфлікт між правоохоронними органами Української держави та «народною міліцією» окремих районів Донецької і Луганської областей є очевидним.

Як відомо, більшість пунктів «Комплексу заходів», зокрема і пункти 9 і 11 та Примітку 1 формулювали представники саме російської, а не німецької, французької чи української сторони[4]. Тож слід зробити висновок: російська влада з використанням окремих районів Донецької і Луганської областей намагається створити з України асиметричну (суб’єкти мають різний конституційно-правовий статус) територіальну (не національну) конституційну (ту, що виникла на основі держави, що раніше існувала як унітарна) федерацію.

Виходячи з усього вищезазначеного, пункт 18 Розділу XV «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» проекту, відповідно до якого «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом» для України є надзвичайно небезпечним. Саме виходячи з цих міркувань я 13 серпня 2015 року підписав ЗВЕРНЕННЯ до Президента України та Верховної Ради України, в якому є принаймні два положення, що абсолютно відповідають моєму особистому ставленню до згаданої конституційної реформи:

«Поспішне прийняття змін до Основного Закону під тиском зовнішніх сил і без належного обговорення в українському суспільстві є нехтуванням волею українського народу, якому належить виключне право визначати та змінювати конституційний лад України»;

«У випадку внесення пропонованих Президентом України змін до Конституції для їхнього попереднього схвалення більшістю від конституційного складу Верховної Ради, закликаємо народних депутатів України вилучити пункт 18 перехідних положень проекту змін до Конституції України».

Можна скільки завгодно дискутувати з приводу того, що саме означає положення частини 2 статті 157 Конституції України «Конституція не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану» – що Конституція не може бути змінена після того, як фактично з’явились умови існування воєнного стану, перелічені у Законі України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року, чи лише після того, як Главою держави видано формальний акт про введення воєнного стану і затверджено його Верховною Радою України.

Але Конституційний Суд України у своєму Висновку від 30 липня 2015 року № 2-в/2015 однозначно вказав: «... на момент надання ним цього висновку в Україні або в окремих її місцевостях не введено воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України.

Конституційний Суд України, враховуючи свій Висновок від 16 червня 2015 року № 1-в/2015 та позицію Президента України, констатує, що рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України».

При цьому Висновок Конституційного Суду України є остаточним і оскарженню не підлягає.

Такою є політико-юридична реалія.

Водночас немає сумніву у тому, що мала і продовжує мати місце російська військова агресія стосовно України, що окремі райони Донецької і Луганської областей є окупованими. Щодня чи майже щодня ворог продовжує вбивати і ранити українських військовослужбовців, які перебувають на своїй території, а інші українські громадяни, що перебувають на окупованій території, позбавлені можливості реалізувати більшість своїх конституційних та інших прав і свобод.

А головне, ще раз нагадаю, змістом цієї конституційної реформи, на відміну від усіх подібних реформ, що проводились у світі раніше, є не лише децентралізація, а ще й мирне врегулювання на частині території держави.

* * *

Чи можна надати місцевому самоврядуванню більше прав без проведення конституційної реформи? Чи можна позбавити впливу місцевих «феодалів» на прийняття органами місцевого самоврядування рішень з питань, віднесених до їх компетенції? Чи можна обмежити обсяг повноважень органів місцевої виконавчої влади та збільшити обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, одночасно посиливши/упорядкувавши контроль з боку глав місцевих державних адміністрацій за рішеннями органів місцевого самоврядування – знову ж без змін до Конституції України? Напевно, що частково – можна.

Якщо так, то тоді основна мета реформи – мирне врегулювання збройного конфлікту на Сході України.

Відтак, означена проблема переходить в площину запитання: чи повинна Україна жертвувати власним суверенітетом, щоби задовольнити інтереси жителів частини Донбасу, а також інтереси російської влади?

А якщо агресор тепер вимагає ще більшого, ніж ми готові були йому дати, то логічно виникає і змушує серйозно замислитися над ним інше запитання: чи не слід нам переглянути свою готовність поступитися?

* * *

З урахуванням усіх перелічених обставин зрозумілою є необхідність ОСОБЛИВОЇ ретельності, скрупульозності, коректності, педантичності при формулюванні положень проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (далі – Законопроект) – з тим, щоби кожне з цих положень окремо могло розумітися і застосовуватися однозначно, а усі вони в сукупності давали надію на швидке і повне повернення тих прав місцевому самоврядуванню, які воно має природно, а також на те, щоби не дозволити центральній владі зловживати своїми повноваженнями щодо місцевого самоврядування; водночас треба одну руку постійно тримати на пульсі мирного врегулювання на Донбасі.

На жаль, мушу констатувати, що положення Законопроекту у цьому контексті виписані не ідеально.

Зверну увагу на окремі небезпеки, які можуть з’явитися у разі прийняття Законопроекту (у його редакції станом на 1 вересня 2015 року).

Читайте статтю: Изменений в Конституцию не будет

Щодо повноважень префектів.

1. До ч. 5 ст. 118.

Конституція України чітко не визначає змісту понять «відповідальний», «підзвітний», «підконтрольний».

Згідно із ч. 2 ст. 113 і ч. 5 ст. 118 чинної Конституції України, Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією; голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Відповідно ж до Закону України «Про Кабінет Міністрів України», наприклад, міністерства та інші центральні органи виконавчої владивідповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому, а місцеві державні адміністрації та їх головипідзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України; крім того, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України.

Зміст відповідних термінів в законах не розкривається. Отже, для їх з’ясування слід використовувати тлумачення. Але воно, як відомо, може бути як буквальним, так і звужувальним чи розширювальним.

Конституційний Суд України, розглянувши 25 грудня 2003 року справу про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві, часто оперував термінами «відповідальний», «підзвітний», «підконтрольний», але їх зміст у своєму Рішенні № 21-рп/2003 так і не визначив.

У п. 3 описової частини Рішення Конституційного Суду України у справі про вибори Президента України від 24 березня 2005 року №3-рп/2005 лише побічно згадується, зокрема: «на думку Президента України, підлеглими певної посадової особи можна вважати тих осіб, які є підконтрольними чи підзвітними цій посадовій особі».

Отже, підконтрольність може означати повноваження здійснювати контроль за діяльністю іншого органу чи посадової особи і відповідний йому обов’язок піддаватися контролю, підзвітність – повноваження вимагати звіту і обов’язок звітувати, а відповідальність – повноваження притягувати до відповідальності і обов’язок перетерпіти таку відповідальність.

Проте, з цього приводу можуть бути й інші позиції. Як-от висловлені в різних наукових працях думки про те, що підзвітність може означати не лише повноваження вимагати звіту, а й відповідальність перед іншим інститутом (органом), який володіє санкційними повноваженнями, що підставою відповідальності є правопорушення тощо. Краще про це знають вчені-адміністративісти.

Але немає сумнівів у тому, що принципу юридичної визначеності у даному випадку не дотримано. Отже, у відповідних положеннях Законопроекту закладено потенційний конфлікт між Главою держави та Урядом.

2. До ч. 5 ст. 118.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 чинної Конституції України, «місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами».

Законопроект же не передбачає ні підзвітності, ні підконтрольності префектів радам з жодних питань. Отже, у випадках зловживання префекта службовими повноваженнями та пов’язаними з ними можливостями або перевищення ним своїх повноважень (якщо це не є кримінально караними діяннями), органи місцевого самоврядування не мають достатніх важелів впливу на нього. Пропонується повністю вивести діяльність префектів з-під контролю органів місцевого самоврядування, а також виключити можливість обласних та районних рад висловити недовіру відповідному префекту, що у передбачених чинною Конституцією України випадках тягне прийняття Президентом України рішення про його відставку.

При цьому не виключено, що положення ч. 3 ст. 119 Законопроекту, в якому визначається порядок скасування актів префектів, у подальшому може бути витлумачено Конституційним Судом України і так, що акти префекта скасовуються виключно у такому порядку (передбаченому ч. 3 ст. 119), тобто на них не поширюється положення ч. 2 ст. 124 Конституції України.

Зазначене щоразу ставитиме органи місцевого самоврядування у становище прохача перед Президентом України у всіх випадках, коли префект видаватиме незаконні чи необґрунтовані акти, що абсолютно не виключено.

3. До ч. 1 ст. 119.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 119 префект забезпечує виконання державних програм.

Під державними програмами тут, ймовірно, розуміються загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного (культурного) розвитку, охорони довкілля, які розробляє і здійснює Кабінет Міністрів України (п. 4 ст. 116 Конституції України), а затверджує Верховна Рада України (п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Але неясно, який зміст вкладено в поняття «забезпечення виконання» і чим воно відрізняється від поняття «здійснення». Хто саме несе відповідальність за невиконання (нездійснення) державної програми – Кабінет Міністрів України і підпорядковані йому центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи? Чи префекти?

Або, може, Кабінет Міністрів України несе відповідальність за нездійснення, а префекти – за невиконання державних програм?

Які саме засоби (крім координаційних – див. п. 2 ч. 1 ст. 119) мають префекти для виконання державних програм? Чи наділені вони для цього повноваженням розпоряджатися коштами державного бюджету або головними розпорядниками та розпорядниками цих коштів стосовно державних програм залишаються відповідні органи державної виконавчої влади?

Відповіді на усі ці питання в Законопроекті немає. Але не можна ставити завдання, не надавши жодних засобів його виконання.

4. До ч. 1 ст. 119 і ч. 2 ст. 144.

Можна припустити, що однією із цілей формулювання положень Законопроекту щодо здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів (пункти 1 і 2 ч. 1 ст. 119), якщо їх розглядати у взаємозв’язку із змінами до ст. 121, стала необхідність працевлаштування кількох тисяч прокурорів, які у 2015 році звільнені та ще мають бути звільненими у зв’язку із проведенням реформи прокуратури.

Навіть термін «нагляд», а не «контроль» обрано, аби не приховувати, а підкреслити цю мету. Адже відмінності між поняттями «контроль» і «нагляд», якщо вони взагалі існують, є умоглядними.

Занадто нечітке формулювання «нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування», яке формалізує одне з основних повноважень префекта, фактично ставить під його повний контроль діяльність відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому буквальне тлумачення вказаних та інших положень Законопроекту дозволяє зробити висновок, що префект наділяється повноваженнями щодо здійснення всеосяжного нагляду за здійсненням органами місцевого самоврядування як власних (визначених Конституцією та законами України), так і делегованих їм органами виконавчої влади повноважень.

Як результат здійснення нагляду передбачене повноваження префекта зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ч. 2 ст. 144).

Незважаючи на те, що зміст нагляду префекта за додержанням Конституції і законів органами місцевого самоврядування (п. 1 ч. 1 ст. 119) і територіальними органами центральних органів виконавчої влади (п. 2 ч. 1 ст. 119) нічим не відрізняється, повноваження зупиняти дію актів територіальних органів центральних органів виконавчої влади, або будь-які інші повноваження, яким відповідає той чи інший обов’язок зазначених територіальних органів, префекту не надані. Отже, нагляд за додержанням Конституції і законів територіальними органами центральних органів виконавчої влади є беззмістовним, пустим.

Між тим, слід згадати, що Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р) було передбачено зміну статусу місцевих держадміністрацій з органів загальної компетенції на контрольно-наглядові органи саме у системі виконавчої влади з функцією координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території. Про всеосяжний нагляд з їх боку за органами місцевого самоврядування взагалі не йшлося.

При цьому у частинах 5 і 7 ст. 140 Законопроекту згадується лише про те, що виконавчі органи місцевого самоврядування громади є підконтрольними і підзвітними раді громади; про те, що ці органи, а також районна й обласна ради є піднаглядними відповідному префекту, не зазначено. Отже, положення п. 1 ч. 1 ст. 119 і ч. 5 ст. 140 створюють можливості для правового конфлікту.

Не заперечуючи необхідності здійснення певного контролю з боку держави за органами місцевого самоврядування в інтересах суспільства і кожного окремого мешканця, зазначу, що Законопроект вдається до крайнощів – в одних випадках визначає лише одні винятково гострі засоби нагляду (ст. 144), а в інших – не визначає жодних.

У цьому зв’язку згадаймо частини 1 і. 3 ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування (м. Страсбург, 15 жовтня 1985 р.):

«1. Будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом».

«3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти».

5. До ч. 2 ст. 144.

По-перше, для того, щоби виключити надання одного і того ж повноваження (зупинення дії актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України) і Президенту України, і префекту, ч. 2 ст. 144 після слів «чи законам України» слід доповнити словами «крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті». Водночас у ч. 3 ст. 144 кому після слів «Конституції України» необхідно замінити словом «та».

По-друге. Загальновідомо, особливо в середовищі правників, що між положеннями різних законів України, а часто і між різними положеннями одного закону часто бувають колізії – темпоральні, ієрархічні, змістовні та інші.

Іноді колізії є наслідком дії суб’єктивних факторів, в інших випадках вони виникають внаслідок розвитку самих суспільних відносин, за якими не встигає розвиток законодавства.

Порядок вирішення переважної більшості колізій законодавством України до цього часу не визначено.

Виходячи зокрема із цього, надання права префектам в усіх без винятку випадках зупиняти дію актів місцевого самоврядування, якщо вони не відповідають законам, є помилкою.

Акт може не відповідати одному закону і відповідати іншому.

Акт може не відповідати закону і водночас відповідати міжнародному договору, згоду на обов’язковість якого надано Верховною Радою України.

Парадокс, але буває і таке: акт може не відповідати закону і водночас відповідати Конституції України.

Розгляд же в суді питання про законність чи незаконність акта може, відповідно до чинного процесуального законодавства, тривати місяцями і навіть роками... Це залежить від багатьох об’єктивних та суб’єктивних причин, серед яких і такі, як професійність юристів офісу органу місцевого самоврядування та офісу префекта, професійність суддів, якість законодавства і можливості впливу на законодавчий процес з боку відповідних суб’єктів, корупція тощо.

Тривалий же строк розгляду таких справ може бути абсолютно неприйнятним у випадках, коли відповідні суспільні відносини в межах громади, району чи області підлягають невідкладному врегулюванню (наприклад, коли йдеться про прийняття місцевого бюджету, встановлення місцевих податків, без яких неможливо зверстати бюджет, утворення вкрай необхідного для безпеки життєдіяльності поселення комунального підприємства тощо).

Щодо повноважень Президента України.

1. До ч. 3 ст. 119.

Відповідно до цього положення, акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 1, 4 ч. 1 ст. 119, можуть бути скасовані, а акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5, – скасовуються.

Чим обумовлений диспозитивний підхід у першому випадку та імперативний у другому, із Законопроекту неясно.

Водночас друге речення цієї частини можна витлумачити і так, що усі без винятку акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5, скасовуються після їх видання – незалежно від наявності підстав для цього. Навіщо ж їх тоді видавати?

При цьому аналіз вказаних та інших положень Законопроекту не дозволяє однозначно встановити:

– хто саме уповноважений скасовувати акти префектів, виданих всупереч визначеним у ст. 119 повноваженням (з їх перевищенням);

– чи може сам префект скасувати власний акт;

– чи можуть бути вказані акти визнані незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, та визнані нечинними в судовому порядку (стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України).

Слід також зазначити, що у ч. 3 ст. 119 не визначено жодного критерію (підстав) скасування актів. Отже, вони можуть бути скасовані (скасовуються) у випадках як їх незаконності, так і необґрунтованості і навіть просто недоцільності чи небажаності, або невідповідності актів префектів в одних регіонах практиці, що склалася в інших регіонах, абощо.

Такий підхід може, з одного боку, стримувати окремих префектів від видання актів (наприклад, щодо забезпечення державних програм) після того, як деякі їхні акти буде скасовано, з іншого, ставить питання про можливість оскарження в суді актів Президента чи Кабінету Міністрів України, якими скасовано акти префектів.

2. До ч. 3 ст. 144.

Тут визначено наслідки «ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці».

Президент України у цьому випадку: а) зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, б) тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради і в) призначає тимчасового державного уповноваженого.

Зі слів «акта, що не відповідає Конституції України, створює», де стоїть кома замість слова «та» («і»), випливає, що зазначені вище наслідки можуть настати не лише у випадку видання акта, що створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, а й акта, що не відповідає Конституції України з будь-яких інших підстав.

Це робить повноваження Президента України надзвичайно невизначеними і створює широкі можливості для зловживання ними.

Очевидно, що Президенту України потрібно надати повноваження зупиняти дію відповідного акта та зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради не в усіх випадках невідповідності акта Конституції України (рада громади, районна, обласна рада після відповідного роз’яснення чи іншої реакції з боку Президента України можуть і самі скасувати свій акт), а лише у випадках, коли йдеться про серйозну небезпеку для національної безпеки, державного суверенітету, територіальної цілісності, а також, можливо, громадського порядку.

Крім того, в окремих випадках поряд із зупиненням дії відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду Україниможе не бути нагальної необхідності тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради і призначати тимчасового державного уповноваженого. Достатньо й самого зупинення акта. При цьому у Законопроекті взагалі не окреслено обсяг компетенції тимчасового державного уповноваженого, не встановлено часові межі для тимчасового виконання ним функцій відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування (ймовірно – до ухвалення Конституційним Судом України відповідного рішення).

Крім того, під таку підставу як, наприклад, «створення загрози національній безпеці» може підпадати досить широке коло діянь. Зокрема, серед перелічених у статті 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» близько семи десятків загроз національним інтересам і національній безпеці України. Поверхневий аналіз цих загроз національним інтересам і національній безпеці України вказує на дещо розмитий характер наведених у Законі їх формулювань. Безумовно, зазначені у вказаній статті Закону загрози створюють серйозну небезпеку для об’єктів національної безпеки, тобто для людини і громадянина, суспільства та держави. Однак не всі з них можна вважати достатніми для безумовного повного зупинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування на невизначений строк та покладення на особу з невизначеним статусом функцій органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливо й інше: Законопроект не передбачає жодних подібних правових наслідків видання актів, які несуть в собі перелічені у статті 144 загрози, самими префектами (окрім скасування цих актів Президентом чи Кабінетом Міністрів відповідно до ч. 3 ст. 119) і тимчасовими державними уповноваженими. За принципом guod licet Jovi, non licet bovi?

Але фактична безконтрольність за діяльністю префектів (адже є сумнів, що Президент України і Кабінет Міністрів України зможуть забезпечити постійний і належний контроль за діяльністю кількох сотень префектів, а взаємний контроль з боку органів місцевого самоврядування відсутній взагалі) несе в собі ризики, що саме в діяльності цих осіб з високою імовірністю можуть проявлятися перелічені у статті 144 Законопроекту загрози.

3. До частин 2, 4 і ч. 5 ст. 144.

У частинах 2 і 4 слід встановити запобіжник, який не дасть змоги ні Президенту України, ні префекту у дійсно невідкладних випадках зловживати своїми повноваженнями. Йдеться про строки, протягом яких ці посадові особи повинні відреагувати на порушення Конституції і законів України, адже для Конституційного Суду України такий строк встановлено хоча б орієнтовно – «невідкладно».

У ч. 4 ст. 144 бажано визначити після слова «невідкладно», що розгляд звернення Президента України має відбутися у строк не пізніше ніж один місяць з дня його надходження.

У ч. 5 ст. 144 помилково зроблено посилання на «акт, виданий відповідно до частини третьої цієї статті». Адже у ч. 3 ст. 144 слово «акт» застосовано двічі і в обох випадках стосується воно не акта, виданого Президентом України, а акта, виданого головою громади, радою громади, районною, обласною радою. Отже, виходить, що Президент України повинен зробити протилежне за те, що насправді мається на увазі: скасувати акт голови громади, ради громади, районної, обласної ради, який Конституційний Суд України визнавконституційним.

Крім того, із Законопроекту неясно, хто саме в інтересах Президента України має здійснювати постійний моніторинг актів голів громад, рад громад, районних, обласних рад, аналіз їх з точки зору відповідності Конституції України, створення відповідних загроз, та з яких джерел Президент України буде отримувати таку – офіційну – інформацію, щоби реагувати на неї. На префектів Законопроект покласти відповідні обов’язки не пропонує. Між тим, щороку може бути видано десятки тисяч таких актів.

Щодо повноважень Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України.

Згідно з чинною Конституцією України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України. За Законопроектом же префект під час здійснення своїх повноважень відповідальний перед Президентом України.

Отже, що саме змінюється в ситуації, коли префект перестає бути відповідальним перед Кабінетом Міністрів України?

Він стає «оком государєвим» і уникає жодного парламентського контролю та відповідальності перед Кабінетом Міністрів України, у тому числі відповідальності за провал виконання ним (п. 3 ч. 1 ст. 119) тих згаданих вище державних програм, які розробляє і здійснює Кабінет Міністрів України та затверджує Верховна Рада України.

Ще однією вадою Законопроекту, на яку звернула увагу Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) у своєму висновку (CDL-AD(2014)037 Висновок щодо проекту закону про внесення змін до Конституції України, внесеного Президентом України 2 липня 2014 року, ухвалений Венеціанською Комісією на 100-ому пленарному засіданні (м. Венеція, 10–11 жовтня 2014 року)) є те, що відповідно до його ст. 118 префекти в адміністративно-територіальних одиницях здійснюють саме виконавчу владу, а отже мають бути відповідальними не перед президентом, а перед урядом: «Основними завданнями представників президента є нагляд за дотриманням Конституції та законів органами місцевого самоврядування, територіальними органами центральних органів виконавчої влади та координація взаємодії між центральним органами виконавчої влади. Це посилює владу президента над місцевим самоврядуванням і над урядом, надає повноваження, які перекривають повноваження уряду і можуть призвести до суперечок та конфлікту. На думку Венеціанської комісії, ці завдання нагляду і координації є швидше урядовими завданнями. Призначення Президентом, можливо, мають бути передбачені як перехідні заходи для поточного періоду, з урахуванням його ролі в якості гаранта територіальної цілісності України, але не в якості основного правила».

Отже, Венеціанська Комісія говорить про можливість встановлення відповідальності префектів перед Кабінетом Міністрів України і про визначення в Прикінцевих та перехідних положеннях Законопроекту тимчасового характеру відповідальності префектів перед Президентом України.

Щодо повноважень громад.

1. До статей 133, 140–144.

У Законопроекті не завжди чітко розмежовано поняття «громада» і «територіальна громада». Відповідно до ч. 1 ст. 133, громада – це первинна одиниця адміністративно-територіального устрою, а відповідно до ч. 2 ст. 140, територіальна громада – це мешканці поселення чи поселень відповідної громади.

Отже, якщо термін «територіальна громада» визначається як «мешканці», то, напевно, неправильно говорити про статут мешканців, а не статут одиниці адміністративно-територіального устрою, і про розподіл бюджетів між мешканцями, а не між одиницями адміністративно-територіального устрою.

Загалом, аби не було плутанини, краще б було не використовувати схожі слова, а говорити про: 1) громаду як одиницю адміністративно-територіального устрою та 2) мешканців громади. Тоді було б ясно, що:

– мешканці громади здійснюють місцеве самоврядування... (частини 1 і 3 ст. 140);

– мешканцями громади є мешканці відповідного поселення чи поселень (ч. 2 ст. 140);

– районна, обласна рада, їх виконавчі комітети є органами місцевого самоврядування, що відповідно представляють і реалізують спільні інтереси мешканців району, області (ч. 7 ст. 140);

– рада громади сприяє діяльності створених відповідно до закону та статуту громади органів самоорганізації населення і з цією метою може наділяти їх фінансами та майном (ч. 9 ст. 140);

– порядок обрання депутатів районних і обласних рад забезпечує представництво мешканців громад у межах відповідного району, області і визначається законом (ч. 4 ст. 141);

– земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності мешканців громади (п. 1 ч. 1 ст. 142);

– об'єкти спільної власності мешканців громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету (ч. 2 ст. 142);

– мешканці громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності (ч. 6 ст. 142);

– мешканці громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону: 1) управляютьмайном, що є в комунальній власності... (ч. 1 ст. 143);

– мешканці громади, голови громад, органи місцевого самоврядування відповідно до закону ухвалюють акти місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 144);

– районні, обласні ради... затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між громадами (підп. 3 п. 3 Прикінцевих та перехідних положень).

2. До ч. 4 ст. 140.

Відповідно до Законопроекту голова громади має визначені повноваження і в багатьох положеннях згадується окремо.

Тому неясно, чому у ч. 4 ст. 140 його не визначено як один із органів місцевого самоврядування.

Для порівняння: згідно із ч. 1 ст. 117 Конституції Австрії, як органи громади діють: а) рада громади; b) громадське правління (міська рада, міський сенат); с) бургомістр (який обирається радою громади).

3. До ч. 1 ст. 141.

У ч. 1 ст. 141 зазначено, що право голосу на виборах, зокрема, голови громади, депутатів ради громади мають мешканці відповідної громади (громад) – громадяни України, які досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними.

Кого саме слід розуміти під мешканцями, неясно.

Але відомо, що на території багатьох громад можуть перебувати установи відбування покарання, військові частини, лікарні та інші організації, в яких проживають громадяни, що мають лише тимчасовий (від кількох місяців до кількох років) та іноді випадковий зв’язок з громадою. Іноді, у відносно невеликих поселеннях, вони можуть становити більше половини від усієї кількості мешканців і, таким чином,їх голосами може бути обрано зовсім не тих, кого хотіли б обрати постійні, корінні мешканці громади.

Надання таким тимчасовим мешканцям (зокрема, особливо залежним, якими є особи, що відбувають покарання) права голосу на виборах голови громади і депутатів ради громади можна порівняти із тим, якби на виборах до Верховної Ради України чи на виборах Президента України право голосу надавалось громадянам інших держав та особам без громадянства, які тимчасово перебувають на території України.

4. До ч. 3 ст. 141.

Зазначено, що «не може бути обраним головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради громадянин, який відбуває покарання за вчинення злочину чи має судимість за вчинення умисного злочину».

Проте, у Кримінальному кодексі України, хоча і виділено дві форми вини – умисел та необережність, злочини прямо не поділено на умисні та неумисні (на відміну від кримінальних кодексів більшості європейських держав). Одні й ті самі статті КК України передбачають злочини, які за одних обставин можуть бути вчинені умисно, а за інших – через необережність, при цьому умислом чи необережністю може характеризуватися ставлення до діяння або до наслідків (наприклад, доведення до самогубства, забруднення земель, порушення права на захист). Суди у вироках також не в усіх випадках визначають, з якою формою вини вчинено злочин.

Зазначене створює небезпеку правових та інших конфліктів, необхідність призначення нових виборів тощо.

5. До п. 2 ч. 1 ст. 142.

Зазначено, що «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:... 2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів».

Неясно, про яку саме «частину загальнодержавних податків» та які саме «інші доходи місцевих бюджетів» йдеться. Тобто зазначена частина може бути – відповідно до закону – як мізерною, так і охоплювати до половини загальнодержавних податків. Мається на увазі, що це буде визначено в законі (див. п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України). Але загальний принцип не завадило б визначити безпосередньо в Конституції України (словами, наприклад «... яка не може становити менше...»).

З огляду на те, що визначення засад фінансової системи в Конституції України і так бажає набагато кращого, подібні недомовки можуть призвести до серйозних конфліктів між органами місцевого самоврядування і органами державної влади, у т.ч. масових випадків зупинення актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

6. До ч. 2 і ч. 4 ст. 142.

Зазначено, що «об’єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету».

Хоча діє загальне правило п. 7 ч. 1 ст. 92 Конституції України («виключно законами визначається правовий режим власності»), для уникнення конфліктів юрисдикції все ж було б бажаним зазначити, що випадки, коли об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної, а коли – обласної ради, визначаються законом (або прямо визначити, що об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної ради в усіх випадках, коли ці об’єкти повністю знаходяться на території цієї ради).

Крім того, положення ч. 2 ст. 142 суперечить більш правильному положенню ч. 4 ст. 142, згідно з яким «територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або дляспільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби». Тобто, територіальні громади можуть цілком обійтися без опіки з боку районної чи обласної ради та вирішувати відповідні питання на основі договорів між собою.

На користь цього свідчить також положення п. 1 ч. 1 ст. 143, згідно з яким саме територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону управляє майном, що є в комунальній власності.

Нарешті, положення ч. 2 ст. 142 суперечить принципу субсидіарності (ч. 4 ст. 143).

7. До статей 140–143.

Очевидного для всіх розширення повноважень місцевого самоврядування Законопроект не передбачає; водночас розширення повноважень Президента України є явним.

Положення щодо матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, як показано вище, мають значні суперечності. Перелік прав місцевого самоврядування, визначений у ст. 143, крім перших шести пунктів, відсилає до закону.

Закон же, як відомо, на відміну від Конституції України, змінити дуже легко.

Для порівняння можна згадати, що ч. 3 ст. 118 Конституції Австрії, серед іншого, прямо передбачає, що громада лише у сфері її власної компетенції (окрім компетенції, переданої їй державою та землею, що детально врегульовано в інших статтях), самостійно виконує такі завдання публічного управління: керування транспортними шляхами усередині громади; організація швидкої допомоги й рятувальної служби; поліція моральності; місцевий дорожній, будівельний, пожежний тощо контроль; планування місцевих територій тощо.

В цьому контексті зазначу, що абсолютно правильно в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 1 квітня 2014 р. № 333-р було зазначено, що основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня є забезпечення:

– місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва);

– розвитку місцевої інфраструктури, зокрема доріг, мереж водо-, тепло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об’єктів соціального та культурного призначення;

– планування розвитку території громади;

– вирішення питань забудови території (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель);

– благоустрою території;

– надання житлово-комунальних послуг (централізоване водо-, теплопостачання і водовідведення, вивезення та утилізація відходів, утримання будинків і споруд, прибудинкових територій комунальної власності);

– організації пасажирських перевезень на території громади;

– утримання вулиць і доріг у населених пунктах;

– громадської безпеки;

– гасіння пожеж;

– управління закладами середньої, дошкільної та позашкільної освіти;

– надання послуг швидкої медичної допомоги, первинної охорони здоров’я, з профілактики хвороб;

– розвитку культури та фізичної культури (утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків);

– надання соціальної допомоги через територіальні центри;

– надання адміністративних послуг через центри надання таких послуг.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування районного рівня є забезпечення:

– виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю;

– надання медичних послуг вторинного рівня.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування обласного рівня є забезпечення:

– регіонального розвитку;

– охорони навколишнього природного середовища;

– розвитку обласної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування;

– професійно-технічної освіти;

– надання високоспеціалізованої медичної допомоги;

– розвитку культури, спорту, туризму.

Усе це і треба було відобразити прямо в Конституції України.

Щодо повноважень місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей

У разі [політичної] неможливості взагалі виключити пункт 18 Розділу XV Перехідні положення, з тим, щоби цей пункт не міг бути прочитаний двояко (ніби особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом, який може ґрунтуватися не на Конституції України, а на відмінних від її положень міжнародних угодах та будь-яких «погодженнях») цей пункт слід викласти у такій редакції:

«18. Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих адміністративно-територіальних одиницях можуть бути визначені окремим законом, який приймається на основі цієї Конституції і відповідає їй».

Під кутом зору вченого-конституціоналіста це – непотрібне і навіть шкідливе нагадування, але для мільйонів суб’єктів, на яких поширюватиметься ця норма, воно не завадило б.

На підставі вищезазначеного вважаю, що Законопроект може бути прийнятий як Закон лише за умови усунення наведених вище вад, насамперед тих, що стосуються:

– не визначення змісту понять «відповідальний», «підзвітний», «підконтрольний»;

– не забезпечення належного контролю за діяльністю префектів, неналежного визначення їх повноважень, зокрема повноважень щодо забезпечення виконання державних програм і щодо нагляду за додержанням Конституції і законів територіальними органами центральних органів виконавчої влади, не встановлення підстав відповідальності префектів перед Президентом України та їх безвідповідальності перед урядом і парламентом;

– не забезпечення домірності заходів контролю за органами місцевого самоврядування важливості інтересів, які він має охороняти; надання надто широких і водночас недостатньо визначених – за часом і способами – та недостатньо обґрунтованих повноважень щодо впливу на органи місцевого самоврядування з боку Президента України і префектів;

– неточності понять, що визначають повноваження громад;

– неврахування ризиків впливу тимчасових мешканців на політику корінних мешканців громад;

– недостатньо чіткого визначення повноважень громад та матеріальної основи їх існування.

Сподіваюсь також, що визначені законодавством особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей будуть відповідати інтересам не тільки мешканців цих районів, а й інтересам всього народу України.

доктор юридичних наук, професор
М.І. Хавронюк

[1] Іловайський котел // https://goo.gl/f0p7IL

[2] Без Украины Россия – «недоимперия», а то и не империя вовсе – Лилия Шевцова

// http://novaukraina.org/news/urn:news:1D0E226

[3] ДНР выдвинула невероятные требования к Украине // http://replyua.net/news/army-ukraine/ato/12423-dnr-vydvinula-neveroyatnye-trebovaniya-k-ukraine.html

[4] Лавров: Киев обязан развернуто прописать статус Донбасса в Конституции // http://ria.ru/world/20150901/1221062069.html; Боевики требуют закрепить особый статус Донбасса в Конституции // http://www.pravda.com.ua/rus/news/2015/07/21/7075233/; Представители боевиков "ЛНР" и "ДНР" требуют от Киева прописать в Конституции постоянную основу особого статуса Донбасса //http://gordonua.com/news/crimea/Predstaviteli-boevikov-LNR-i-DNR-trebuyut-ot-Kieva-propisat-v-Konstitucii-postoyannuyu-osnovu-osobogo-statusa-Donbassa-90691.html