Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.08.2020 року у справі №9901/202/20
Ухвала ВП ВС від 25.02.2021 року у справі №9901/202/20

УХВАЛА

27 січня 2021 року

Київ

справа №9901/202/20

адміністративне провадження №П/9901/202/20, №П/9901/296/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л. О.,

суддів: Дашутіна І. В., Шевцової Н. В., Шишова О. О., Яковенка М. М.,

за участю:

секретаря судового засідання Кисличенко О. В.,

представника Любимівської сільської ради - Спектора Ю. І.

представника Голопристанської районної ради - Блонського Д. М.

представника відповідача Верховної Ради України - Шумар В. Ю.,

представника третьої особи Кабінету Міністрів України - Полець Д. М.,

представника третьої особи Центральної виборчої комісії - Максименко А. І.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною та скасування постанови Верховної Ради України "Про утворення і ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ (провадження №9901/202/20), та за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до Верховної Ради України про визнання протиправними дій Верховної Ради України в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) та зобов'язання утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру у місті Гола Пристань (провадження № 9901/296/20),

УСТАНОВИЛ:

Стислий виклад позиції позивачів, відповідача та третіх осіб

04 серпня 2020 року Любимівська сільська рада (далі - позивач 1) звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Центральна виборча комісія (далі - ЦВК), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову ВРУ від 17 липня 2020 року №807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів".

В обґрунтування позовних вимог позивач 1 указував, що послідовність управлінських рішень в оскаржуваній постанові означає зміну територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, якими відповідно до частини 2 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" є районні ради, без попереднього з'ясування думки територіальної громади, що є явним та грубим порушенням вимог статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка є частиною міжнародних зобов'язань України у сфері дотримання прав людини. Просив звернути увагу, що оскаржуваною постановою територіальну громаду позивача не включено до складу жодного з утворених районів України, що призвело до безпідставного виключення територіальної громади позивача зі скаладу адміністративно-територіального устрою України.

На думку позивача 1, положення пункту 4 оскаржуваної постанови, якою встановлено, що вибори депутатів районних рад у районах, ліквідованих відповідно до пункту 3 цієї постанови не проводяться, прямо суперечать імперативній нормі частини 3 статті 141 Конституції України та припису частини другої статті 194 Виборчого кодексу України, оскільки ці норми взагалі не допускають не проведення чергових виборів, а єдиний виняток за приписами частини 1 статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" - умови воєнного стану, якого не було запроваджено.

Положення пункту 2 оскаржуваної постанови, відповідно до якого межі районів встановлюються по зовнішній межі територій сільських, селищних, міських територіальних громад, які входять до складу відповідного району", на думку позивача 1, прийнято без дотримання вимог частини 2 статті 173 Земельного кодексу України, відповідно до якої межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно- територіальних одиниць з урахуванням генеральних планів населених пунктів, яких до цього часу не розроблено.

Позивач 1 наголошував, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням критерію пункту частини 2 статті 2 КАС України і тому, що відповідач вийшов за межі повноважень, наданих йому приписами пункту 29 (утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорій міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів) та пункту 30 (призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування) частини 1 статті 85 Конституції України, та в оскаржуваній постанові визначив також перелік територіальних громад районів та їх адміністративні центри, хоча процедура прийняття актів з цих питань відсутня.

Підкреслює, що за приписами пункту 13 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначається територіальний устрій України. А тому, на переконання позивача, оскаржувана постанова є протиправною і за змістом, і за формою прийняття такого роду рішення.

Тож у підсумку, за переконанням позивача 1, істотність порушень наведених ним у позовній заяві норм Конституції та законів України, міжнародно-правового договору, а також критеріїв частини 2 статті 2 КАС України, допущених при ухваленні оскаржуваної постанови, дає підстави для висновку, що ця постанова не може бути залишена чинною навіть частково і підлягає скасуванню в цілому з мотивів її явної незаконності.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л. О. від 10 серпня 2020 року відкрито провадження у справі № 9901/202/20 (адміністративне провадження П/9901/202/20), постановлено справу розглядати в порядку спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів.

14 вересня 2020 року Голопристанська районна рада Херсонської області (далі - позивач 2) направила до Верховного Суду позов, у якому просить визнати протиправними дії Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ) в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) у складі територій Бехтерської сільської, Голопристанської міської, Долматівської сільської, Каланчацької селищної, Лазурненської селищної.

Мирненської селищної, Новомиколаївської сільської, Скадовської міської.

Чулаківської сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України та зобов'язати Верховну Раду України утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру у місті Гола Пристань.

В обґрунтування позовних вимог позивач 2 посилався на порушення відповідачем при ухваленні оскаржуваної постанови статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, позаяк ВРУ змінені територіальні кордони (просторові межі) районів без урахування думки безпосередньо громад району та представницького органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси сіл, селищ, міст району (Голопристанської районної ради Херсонської області).

Зважаючи на відсутність на сьоднішній день закону, який би регулював питання порядку, процедури та методології утворення адміністративно-територіальних одиниць районного рівня, то позивач просив перевірити оскаржувані дії ВРУ на відповідність положення Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (регіонального) рівня, наданими Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та підготовлених Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року № 77-р, які на думку позивача 2 відповідачем не дотримані.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Мороз Л. Л. від 15 вересня 2020 року прийнято цю позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі № 9901/296/20 (адміністративне провадження № П/9901/296/20).

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року об'єднано справу № 9901/296/20 за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії зі справою № 9901/202/20 за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія України, про визнання протиправною та скасування постанови, в одне провадження - № 9901/202/20, та передано цю справу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Єресько Л. О. для розгляду в об'єднаному провадженні.

У письмових відзивах на позовні заяви позивача 1 та позивача 2 та ВРУ заперечувала проти їх задоволення, просила відмовити у їх задоволенні, виходячи з того, що остання діяла на підставі, в межах повноважень, у тому числі визначених пунктом 29 частини 1 статті 85 Конституції України та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" з метою забезпечення своєчасного, об'єктивного розгляду постанова № 807- IX, проект якої внесено на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України як суб'єктом законодавчої ініціативи відповідно до статті 93 Конституції України. При цьому, вважає, що ВРУ не порушила права та законні інтереси позивача, а тому доводи викладені у позовних заявах є необґрунтованими, а вимоги безпідставними та незаконними.

ВРУ підкреслювала, що зважаючи на конституційний статус ВРУ, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин. А тому, на переконання відповідача, конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, у зв'язку з чим вважає, що суд повинен врахувати доводи і правову позицію відповідача щодо закриття провадження у цій справі, які викладені у клопотанні поданого до суду для розгляду по суті разом із відзивом на позовну заяву позивача.

КМУ у письмових поясненнях проти позову позивача 1 заперечував, просив відмовити у його задоволенні повністю. Вказував, що урядом на виконання пункту 7-1 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про місцеве самоврядування" (в редакції Закону від 16.04.2020 № 562-ІХ), прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 726-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій та затвердження територій громад Херсонської області", а також затверджено територію територіальних громад Херсонської області та визначено адміністративні центри територіальних громад. Відповідно до цього розпорядження територія Любимівської територіальної громади Нововоронцовського району увійшла до складу Нововоронцовської селищної територіальної громади із адміністративним центром у смт. Нововоронцовка, у зв'язку з чим твердження позивача що громаду села Любимівка не включено до складу жодного з утворених районів України, є безпідставним та неаргументованим.

ЦВК у письмових поясненнях проти позову позивача 1 заперечувала, просила відмовити у його задоволенні повністю. Указувала, що обсяг компетенції ЦВК у спірних правовідносинах обмежено лише питаннями забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів, здійснення контролю та надання роз'яснень у цих сферах. ЦВК звертала увагу, що у своїй правовій природі як чергові, так і перші місцеві вибори є формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійсненну влади Українським народом, тому права виборців на участь у виборах жодним чином не порушені, оскільки, усі місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України 25 жовтня 2020 року, зокрема, чергові - призначені ВРУ, та перші - призначені ЦВК.

Зміст клопотань про закриття провадження у справі та позиції інших учасників

Відповідачем 01 вересня 2020 року (провадження № П/9901/202/20) та 05 жовтня 2020 року № П/9901/296/20) подані клопотання про закриття провадження у справі № 9901/202/20 на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, у зв'язку з тим, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, з таких підстав:

- позивач 1 та позивач 2 як суб'єкти владних повноважень (органи місцевого самоврядування) ні Конституцією України, ні законами України не наділені повноваженнями на звернення до суду з позовами до ВРУ про оскарження її постанов або дій у зв'язку із їх прийняттям, спір між сторонами не є компетенційним, позаяк не стосується реалізації повноважень позивачів;

- у спірних ситуаціях позивачів ВРУ, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізовувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції, як єдиного органу законодавчої влади в Україні, участь якого у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

ВРУ наголошувала, що конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Незгода позивачів з тим, як відбулася організація територіального устробю україни, на думку відповідача, не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

В судовому засіданні представник ВРУ підтримала клопотання про закриття провадження у справі № 9901/202/20 та додатково просила врахувати, що на розгляді Конституційного Суду України перебуває конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ за конституційним поданням 49 народних депутатів України від 20 жовтня 2020 року.

Одночасно представник ВРУ просила врахувати, що на час розгляду колегією суддів цих клопотань уже наявна правова позиція Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладена у постанові від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/276/20 за позовом Переяславської міської ради до ВРУ про визнання протиправної та скасування постанови ВРУ "Про утворення та ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ в частині.

22 вересня 2020 року Любимівською сільською радою подані заперечення проти клопотання ВРУ щодо закриття провадження у справі, де позивач 1, посилаючись на норми частини 3 статті 124 Конституції України, відповідно до якої юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, наголошував, що спір між позивачем 1 та ВРУ про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень - є юридичним спором і з мотивів його незаконності підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства України.

В обґрунтування своїх заперечень позивач 1 також підкреслював, що на момент звернення до суду із цією позовною заявою, за своїм статусом Любимівська сільська рада є місцевою радою, що відповідно до частини 1 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від їх імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами України. Відтак позивач 1 є законним представником прав та законних інтересів територіальної громади - жителів села Любимівка Нововоронцовського району Херсонської області, формулює та визначає, в чому ці конкретні інтереси полягають.

Вважає, що позбавлення територіальної громади позивача 1 права на звернення до адміністративного або будь-якого іншого суду з позовом (в інтересах відповідної територіальної громади) про визнання протиправним та скасування рішення ВРУ не переслідує легітимну мету і така мета не відповідає потребам суспільства та окремих осіб; не забезпечує розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою; зроблено без перевірки доводів позивача про неправомірність втручання у його права та без визначення альтернативних способів захисту, які б гарантували реальну, практичну та ефективну можливість захисту відповідного порушеного права.

21 жовтня 2020 року Голопристанською районною радою подані заперечення проти клопотання ВРУ щодо закриття провадження у справі, де позивач 2, поділяючи позицію позивача 1, наголошував, що реалізуючи надану Конституцією України Верховній Раді України компетенцію остання приймає Закони як нормативно-правові акти вищої юридичної сили в системі нормативно-правових актів (стаття 92 Конституції України) та інші нормативні акти (стаття 91 Конституції України).

При цьому постанови ВРУ є підзаконними актами, які не виключаються з-під судового контролю адміністративних судів. Поза межами втручання у конституційну площину законотворчої діяльності ВРУ, акти ВРУ, спрямовані на вирішення конкретних питань, можуть бути предметом судового контролю. В іншому випадку, будь-які акти ВРУ можуть залишитись поза увагою судового контролю, який є важливим регулятором суспільних правовідносин. Посилання відповідача на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови відбувався "конституційний процес" організації територіального устрою України, у зв'язку з чим участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій та не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, на думку районної ради не узгоджується з нормами Конституції України, яка містить лише дві норми з даного питання, жодна з яких не унормовує сам процес прийняття, а саме: перша, що закріплює право ВРУ на утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (пункт 29 частини 1 статті 85 Конституції України) та друга - закріплення форми такого акту у вигляді Закону України (пункт 13 частини 1 статті 92 Конституції України). Інших норм щодо утворення та ліквідації районів, зокрема, процедури їх прийняття, Конституція України не містить, а будь-які інші дії органів державної влади (у тому числі законодавчої) в межах Конституції України не можна трактувати як такі, що не підлягають судовому контролю через закріплення самого права на них у Конституції України.

Позивач 2 підкреслював, що право органів та посадових осіб місцевого органів та посадових осіб місцевого самоврядування на звернення до суду, у тому числі суду адміністративної юрисдикції, з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб'єкта владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій гарантується Конституцією та законами України. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо звернення до суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень в інтересах відповідної територіальної громади повною мірою відповідає положенням Конституції та законів України, міжнародним зобов'язанням України, демонструє наявність в Україні дієвого механізму "стримування і противаги" між системою органів місцевого самоврядування та системою органів державної влади, підкреслює наявність істотної додаткової гарантії самого права місцевого самоврядування, а також позитивно впливає на рівень довіри до судової гілки влади з боку жителів відповідної територіальної громади.

В судовому засдіанні представники позивача 1 та позивача 2 заперечували проти задоволення клопотань ВРУ про закриття провадження у цій справі з підстав, викладених у їхніх письмових запереченнях.

Представники КМУ та ЦВК в судовому засіданні просили клопотання ВРУ задовольнити та закрити провадження у цій справі з підстав, викладених у клопотаннях ВРУ.

Застосування норм права та мотиви ухваленого рішення

Верховний Суд, заслухавши доводи представника ВРУ щодо заявлених клопотань та надані їм на противагу аргументи позивачів, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що ВРУ 17 липня 2020 року на пленарному засідання прийнято постанову від 17 липня 2020 року № 807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів".

Підпунктом 21 пункту 1 ВРУ постановила утворити в Херсонській області, зокрема, Каховський район (з адміністративним центром у місті Нова Каховка) у складі територій Асканія-Нової селищної, Великолепетиської селищної, Верхньорогачицької селищної, Горностаївської селищної, Зеленопідської сільської, Каховської міської, Костянтинівської сільської, Любимівської селищної, Новокаховської міської, Присиваської сільської, Рубанівської сільської, Тавричанської сільської, Таврійської міської, Хрестівської сільської, Чаплинської селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України; Скадовський район (з адміністративним центром у місті Скадовськ) у складі територій Бехтерської сільської, Голопристанської міської, Долматівської сільської, Каланчацької селищної, Лазурненської селищної, Мирненської селищної, Новомиколаївської сільської, Скадовської міської, Чулаківської сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Підпунктом 21 пункту 3 ВРУ постановила ліквідувати в Херсонській області Бериславський, Білозерський, Великолепетиський, Великоолександрівський, Верхньорогачицький, Високопільський, Генічеський, Голопристанський, Горностаївський, Іванівський, Каланчацький, Каховський, Нижньосірогозький, Нововоронцовський, Новотроїцький, Олешківський, Скадовський, Чаплинський райони.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

За пунктом 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому пунктом 4 частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, серед іншого, статтею 19 КАС України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині 2 статті 19 КАС України.

Пунктом 1 частини 2 статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.

Аналіз наведених приписів процесуального закону дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема Верховної Ради України, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Правові основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України та Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені главою 1 розділу ІІ Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном "рішення" Верховної Ради України, який вживається в частині 2 статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Отже, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

У Рішенні від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85,106).

Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 13.07.2001 № 11-рп/2001 у справі № 1-39/2001 визначив, що під термінами "район", що використовується в пункті 29 частини 1 статті 85 Конституції України, і "район у місті", що вживається в частині 1 статті 133, частині 5 статті 140, частині 1 статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частині 1 статті 2 Закону України "Про столицю України-місто-герой Київ", треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

Водночас у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року у справі № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.

Зважаючи на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

Суд зауважує, що в межах цієї справи в основу правової підстави звернення з позовом до суду щодо оскарження постанови ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ІХ покладено саме невідповідність її приписам Конституції України, усі інші посилання на нормативні акти та обґрунтування, зокрема регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), є похідними.

Таким чином, оскільки позивачі оскаржують постанову ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України, то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

При цьому конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16.12.2020 у справі № 9901/276/20, Верховним Судом в ухвалах від
23.09.2020 у справі № 9901/204/20, від 07.10.2020 у справі № 9901/276/20, від
18.01.2021 у справі № 640/18992/20 ( № П/9901/331/20), від 24.02.2020 у справі № 9901/47/20, від 11.09.2020 у справі № 9901/278/20, від 20.01.2021 у справі № 9901/272/20.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю та позивачу необхідно роз'яснити, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.

За правилами статті 139 КАС України, враховуючи результати судового розгляду справи, понесені позивачем витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 238, 239, 241, 242, 243, 248, 256 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

1. Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі № 9901/202/20 (провадження № П/9901/202/20, № П/9901/296/20) задовольнити.

2. Закрити провадження у справі №9901/202/20 за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправною та скасування Постанови Верховної Ради України "Про утворення і ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-ІХ (провадження №9901/202/20), та за позовом Голопристанської районної ради Херсонської області до Верховної Ради України про визнання протиправними дій Верховної Ради України в частині утворення у Херсонській області Скадовського району (з адміністративним центром у місті Скадовськ) та зобов'язання утворити адміністративно-територіальну одиницю з визначенням адміністративного центру у місті Гола Пристань (провадження № 9901/296/20).

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Повний текст ухвали складено 01 лютого 2021 року....................................................................

Л. О. Єресько

І. В. Дашутін

Н. В. Шевцова

О. О. Шишов

М. М. Яковенко

Судді Верховного Суду