Судова реформа: будинок почали зводити не з фундаменту, а зі стін

Проведена реформа не стала системною, а передбачені нею зміни більше нагадують термінове латання дірок на дорозі

12 лютого 2015 року Україна отримала нове законодавство, яке незабаром стане правовою основою для функціонування її судової системи та називатиметься вітчизняними політиками не інакше як «судова реформа». Водночас в юридичній спільноті панує неабиякий скепсис стосовно доцільності вживання, у контексті проголосованих змін до законодавства, терміна «реформа».

Безумовно, слід зробити поправку на складну ситуацію, в якій наразі перебуває наша країна, а також на неймовірно високий суспільний запит на кардинальні зміни одночасно практично в усіх сферах державного управління. А несистемні спроби президента та Кабінету міністрів України, а також членів владної коаліції в умовах часового цейтноту показати бодай якийсь результат у реформуванні найважливіших сегментів діяльності державного апарату для удосконалення їх функціонування в інтересах суспільства не дають відчутних результатів.

Разом з тим побудова будь-якої системи, у тому числі й судової, без визначення концептуальних (базових) засад її функціонування, як і побудова будинку без міцного фундаменту, може призвести до її руйнування. Саме за відсутності якісних змін у функціонуванні судів громадяни дедалі більше тяжітимуть до позасудових способів вирішення конфліктів, які не матимуть нічого спільного з цивілізованими, правовими. Так звана смітникова люстрація може бути лише початком цього процесу.

Спробуємо розібратися, у чому полягає судова реформа-2015.

Читайте також статті на цю тему: Судова реформа: "Спроба №5"

Суди і супільство — питання комунікації.

Як облаштувати відкритий суд.

Відкритий суд - запорука справедливого правосуддя.

Подією початку нового парламентського року стало ухвалення довгоочікуваного закону про забезпечення права на справедливий суд, який, за задумом його розробників, має уособити черговий етап судової реформи в Україні. Водночас серед авторів законопроекту, народних депутатів, причетних до доопрацювання його тексту перед другим читанням, суддів та експертів відсутня єдність у поглядах щодо ефективності передбачених цим документом змін. Це й не дивно, бо він став результатом компромісу політичних сил, які увійшли до складу парламентської коаліції, у визначенні етапів реформування судової системи, зміни функцій та обсягу компетенції основних суб’єктів, відповідальних за формування професійного суддівського корпусу, тощо. Подив викликає інше: детальний аналіз положень прийнятого закону вказує на те, що вони хоча й враховують низку рекомендацій органів Ради Європи, однак не передбачають комплексних змін у регулюванні питань судоустрою і статусу суддів, і їх навряд чи можна назвати черговим етапом судової реформи в Україні. Навіщо тоді цей закон поспіхом було проштовхнуто» у Верховній Раді України?

Варто нагадати, що за останній час на розгляді в парламенті України перебувало вже кілька подібних законопроектів, які містили пропозиції щодо комплексних змін положень законодавства про судоустрій, статус суддів, норм процесуальних кодексів, положення яких так і не було реалізовано.

Дещо відмінні підходи до здійснення судової реформи містилися у двох законопроектах, які Верховна Рада України розглянула в січні цього року. Це проект закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів» (реєстр. №1497 від 17 грудня 2014 року), підготовлений групою експертів низки неурядових організацій і внесений на розгляд Верховної Ради України групою народних депутатів, та проект закону «Про забезпечення права на справедливий суд» (реєстр №1656 від 26 грудня 2014 року), підготовлений Радою з питань судової реформи при президентові України та внесений главою держави на розгляд парламенту України.

При цьому хоча відповідно до вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може ухвалити рішення про прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання, за основу парламентаріями було взято… обидва законопроекти.

Таке рішення одразу викликало сумнів щодо можливості його реалізації, адже неясно, як можна одночасно взяти за основу обидва законопроекти та доопрацювати їх з урахуванням пропозицій і поправок народних депутатів, поданих ними щодо обох документів, так, щоб підготувати до другого читання один узгоджений. За повідомленням голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Р. Князевича, до обох документів надійшло 4014 поправок: 3123 до законопроекту №1656 і 891 — до законопроекту №1497. Більш того, для підготовки тексту законопроекту до другого читання довелось утворювати робочу групу, до складу якої увійшло близько 100 осіб з числа народних депутатів і членів Ради з питань судової реформи при президентові України, а також представників вищих судів, Верховного суду України, Ради суддів України, Державної судової адміністрації, Вищої кваліфікаційної комісії суддів тощо.

Врешті-решт члени профільного комітету дійшли згоди, що одночасно доопрацьовувати обидва законопроекти неможливо і за основу потрібно взяти текст одного з них. Після тривалих дискусій було прийнято рішення взяти за основу положення законопроекту №1656 у зв’язку з тим, що альтернативний законопроект потребує внесення змін до Конституції України, а також з огляду на те, що до нього народними депутатами було подано найбільшу кількість поправок.

Доопрацьований текст законопроекту, який мав би втілити всі позитивні положення обох законопроектів, а також пропозицій і поправок народних депутатів, 12 лютого цього року був прийнятий Верховною Радою України. Водночас процедура ухвалення парламентом України цього рішення (а точніше, її порушення, адже закон було прийнято без належного обговорення, без належного ознайомлення депутатів з його змістом, оскільки на пленарному засіданні було лише оголошено, що законопроект ухвалюється в редакції, запропонованій профільним комітетом, на що звертали увагу окремі депутати) та дещо дивна «формула» набрання чинності окремими положеннями цього закону (набирає чинності через тридцять днів з дня його офіційного опублікування, крім пунктів 6 та 8 розділу I цього закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його офіційного опублікування), ставлять під сумнів готовність парламенту України до проведення судової реформи.

На наш погляд, головним недоліком судової реформи зразка 2015-го є її безсистемність і хаотичність прийнятих рішень, і от чому.

Очевидно, що будь-яка ґрунтовна реформа (у тому числі й судова) передбачає комплексний підхід, що потребує здійснення кількох взаємопов’язаних послідовних кроків, які в підсумку дадуть відчутний результат. Який алгоритм дій є необхідним для проведення реальної реформи судоустрою в України?

Концепція. Підготовка та затвердження концепції дає можливість суспільству зрозуміти, які кроки здійснюватиме держава при реформуванні судової влади. При цьому необхідно визначитися щодо засадничих положень майбутньої реформи. Наприклад, чи функціонуватимуть в Україні спеціалізовані суди, якою буде система побудови судів — три- чи чотириланкова, обиратимуться судді громадами чи призначатимуться (обиратимуться) певними органами державної влади тощо. Також необхідно виписати порядок реалізації засад незалежності суддів, межі суддівського імунітету, принципи формування Вищої ради юстиції, кваліфікаційної (дисциплінарної) комісії (комісій), органів суддівського самоврядування, визначити дієві механізми виконання судових рішень та інше.

Така концепція має розроблятися та бути погоджена всіма провідними парламентськими силами, у тому числі й з урахуванням думки опозиції, а також суддівського корпусу та громадськості. Це дасть змогу уникнути ситуації, коли зі зміною політичних еліт нова владна команда знову починає реформувати суди та органи, забезпечуючи їх функціонування «під себе».

Дорожня карта. Затвердження чіткої послідовності та строків проведення реформи, тобто формування так званої дорожньої карти, щоб усі наступні дії влади були прогнозовані, та зберігалася можливість здійснення контролю за їх реалізацією з боку громадськості. Така дорожня карта має стати невіддільною частиною концепції.

Зміни до Конституції. Очевидно, що концептуальні зміни неможливі без внесення змін до Основного Закону України. На цю проблему вже неодноразово звертали увагу експерти Венеційської комісії, та й у політичному середовищі існує консенсус із цього питання, особливо у частині зменшення впливу політичних органів на формування і функціонування судової влади. Отже, втілення основних підходів, закріплених у концепції, у розділі «Правосуддя» Конституції України, а також внесення змін до інших конституційних норм, які врегульовують порядок формування та діяльності судової влади, є ключовим кроком у проведенні реформи.

Удосконалення законодавчої бази. Наступним логічним кроком є прийняття на основі нових конституційних положень відповідних законів. У цьому разі повинно йтися не лише про новий закон про судоустрій і статус суддів, а про цілий пакет законів, зокрема, про Вищу раду юстиції, про виконавче провадження (про виконання судових рішень), про громадський контроль за діяльністю судової влади. Суттєвих змін мають зазнати положення практично всіх процесуальних кодексів. Крім того, удосконалення потребують також положення законодавства щодо гарантій фінансової незалежності судів і суддів та унеможливлення впливу на них з боку органів законодавчої та виконавчої влади.

Реалізація ухвалених законодавчих новел. Цей етап не менш важливий, ніж попередні, адже не секрет, що в Україні реформи закінчуються здебільшого на стадії прийняття відповідного закону, тоді як практичне втілення ухвалених законів супроводжується цілою низкою проблем, і очікуваного ефекту від впровадження реформ не вдається досягти.

На цій заключній стадії доречно здійснити переатестацію чи перевірити на відповідність займаній посаді суддів, які регулярно приймають рішення, в яких Європейський суд з прав людини констатує порушення положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також провести фінансовий моніторинг відповідності поданих ними декларацій про доходи їхнім реальним витратам тощо.

Як перед здійсненням зазначених вище кроків, так і під час реалізації перелічених етапів реформи необхідні постійні консультації з європейськими експертами. Тільки після врахування їхніх пропозицій, якщо ми справді бажаємо гармонізувати вітчизняне законодавство із європейськими стандартами, слід втілювати ті чи інші законодавчі новації.

Лише послідовно здійснивши зазначені кроки, можна вести мову про здійснення судової реформи і цілком виправдано очікувати на прийнятний результат — удосконалення функціонування судової системи та належний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

На превеликий жаль, новий етап судової реформи розпочався не в зазначеній послідовності, а так, ніби будинок починали будувати не з фундаменту, а зі стін. Проведена реформа не стала системною, а передбачені нею зміни більше нагадують термінове латання дірок на дорозі навесні після сходження снігу.

Як наслідок, ми отримали незрозумілий «законодавчий продукт»: окремі зміни до Закону України «Про Вищу раду юстиції» щодо порядку її формування, а також нову редакцію Закону України «Про судоустрій і статус суддів», однак без зміни положень, які визначають матеріально-технічне забезпечення суддів і судів.

Показовим є також твердження голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя Р. Князевича, що ухвалення такого компромісного рішення дасть можливість продовжити роботу над цим законопроектом, а також надіслати його для експертного висновку до Венеційської комісії. І з урахуванням того, коли ВК надасть своє експертне бачення щодо документа, в разі необхідності запропонувати певні зміни до того часу, поки законопроект набере чинності.

Відкритим лишається питання щодо доцільності такої авральної підготовки та ухвалення з порушенням процедури прийняття цього закону, якщо його положення ще можуть бути змінені до набрання ним чинності. Більш того, незрозуміло, чому рішення про звернення до Венеційської комісії не було прийнято після підготовки повного тексту законопроекту профільним комітетом, але до його розгляду та прийняття народними депутатами в сесійній залі. На наше глибоке переконання, будь-який адекватний фахівець у сфері законопроектної роботи (а вони в Україні є) дасть однозначну відповідь — доцільніше було б ураховувати думку експертів, у тому числі й зарубіжних фахівців, ще на стадії розробки документа, навіть до реєстрації його у Верховній Раді. Чому ж тоді вітчизняні парламентарі винаходять наш український велосипед і роблять усе з точністю до навпаки?

Також вельми сумнівним є строк, визначений у перехідних положеннях прийнятого закону (один місяць), за який, зі слів Р. Князевича, планується звернутися до Венеційської комісії за отриманням експертного висновку, попередньо переклавши текст законопроекту однією з робочих мов комісії, отримати цей висновок, розробити на його основі законопроект про внесення змін до положень закону, які ще не набрали чинності, дотриматися передбаченої Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» процедури прийняття законопроекту та направити прийнятий закон на підпис президенту України.

Ще більший подив викликає заява Р. Князевича про те, що всі положення, які стосуються процесуальних кодексів, вилучаються з тіла законопроекту, і лише згодом вони мають лягти в основу комплексного законопроекту про внесення змін до процесуальних кодексів України. Незрозуміло, для чого тоді необхідний був поспіх із підготовкою та ухваленням законопроекту, який мав на меті проведення судової реформи і передбачав удосконалення у тому числі положень процесуальних кодексів, якщо ухвалення цих змін у результаті відкладено на невизначений час.

Загалом законодавчі зміни в регулюванні питань судоустрою і статусу суддів, ухвалені парламентом у 2014 році, мали подібний характер. Зокрема, з прийняттям Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», крім обнулення складу Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії, було удосконалено ті норми Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які найменше відповідали європейським стандартам та з допомогою яких попередній політичний режим здійснював вплив на суди. При прийнятті цього закону парламентаріями зроблено правильний висновок: без внесення змін до Конституції України подальші зміни будуть малоефективними.

З цим твердженням погоджуються і законотворці поточного скликання парламенту, анонсуючи відповідні зміни до Основного Закону України вже у вересні-жовтні 2015 року. Нові конституційні положення щодо правосуддя автоматично зумовлять необхідність, як мінімум, прийняття нового законодавства про судоустрій і статус суддів і про Вищу раду юстиції. Виникає логічне запитання: навіщо було на півроку приймати закон, який визначає діяльність системи органів судової влади, та закладати у ньому такі тривалі процеси, як, наприклад, атестація суддів (строки такої атестації від шести місяців для суддів Верховного суду України до двох років для суддів апеляційних судів, див. п. 6 прикінцевих та перехідних положень з тексту законопроекту реєстр. №1656 від 26 грудня 2014 року, підготовленого до другого читання)? Чи, можливо, реформа на цьому й закінчиться? Не хотілося б думати, що впроваджувана судова реформа не є такою по суті, це лише імітація. Водночас сподіваємося, що після стабілізації ситуації в країні реформу буде здійснено відповідно до запропонованого нами алгоритму дій.

P.S. Поки стаття готувалася до друку, президент України підписав Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд». Водночас підписання закону не знімає порушених у статті питань.

(Далі буде)

Олександр ЄРМАК, Тарас ЯКІМЕЦЬ

ГО "Українське юридиче товариство"