Історія справи

Ухвала ВП ВС від 10.11.2020 року у справі №9901/606/19
Ухвала КАС ВП від 25.02.2020 року у справі №9901/606/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/606/19

Провадження № 11-353заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О.

С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександроваича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання провести особистий прийом,

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 вересня 2020 року (судді Шишов О. О., Бевзенко В.

М., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М. ),

УСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О. щодо невстановлення порядку особистого прийому громадян;

- зобов'язати Президента України Зеленського В. О. провести особистий прийом ОСОБА_1 протягом 30 днів з моменту набрання судовим рішенням законної сили;

- встановити Президенту України Зеленському В. О. строк у 30 днів з дня набрання судовим рішенням законної сили для подання звіту про виконання постанови.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що 13 червня 2019 року він направив Президенту України Зеленському В. О. письмове звернення, яке відповідно до Закону України від 2 липня 2015 року № 577-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції" було надіслано з використанням мережі "Інтернет", засобів електронного зв'язку (електронне звернення). У вказаному зверненні відповідно до вимог закону було викладено суть порушеного питання та прохання провести особистий прийом у будь-який зручний для відповідача день та час, про що повідомити його на електронну пошту.

На електронну пошту позивача надійшов лист Адміністрації Президента України від 26 червня 2019 року № 22/030255-20 за підписом завідувача відділу С. Остафійчук, у якому повідомлялось, що згідно з установленим порядком особистий прийом громадян в Адміністрації Президента України проводиться працівниками Приймальні Президента України та зазначено години прийому.

ОСОБА_1 вважає, що відповідно до статей 22, 23 Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) на теперішній час відсутній нормативно врегульований порядок та механізм проведення особистого прийому громадян Президентом України, що порушує передбачене статтею 40 Конституції України право позивача на особисте звернення.

Позивач також зауважив, що протиправна бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів для проведення особистого прийому призводить до порушення його прав та законних інтересів. Просить суд захистити порушені права з боку суб'єкта владних повноважень - Президента України шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо нездійснення особистого прийому та зобов'язання відповідача провести особистий прийом у зручний для відповідача час і день.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 24 вересня 2020 року в задоволенні позову відмовив, дійшовши висновку, що законодавство не встановлює обов'язку для Президента України здійснювати ним безпосередньо прийом громадян.

Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення цього суду та ухвалити нове - про задоволення його позову.

Скарга мотивована неправильним з'ясуванням судом першої інстанції обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права та упередженістю суду, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Зокрема, ОСОБА_1 зазначає, що у Законі № 393/96-ВР на теперішній час відсутній нормативно врегульований механізм проведення особистого прийому громадян Президентом України, що порушує передбачене статтею 40 Конституції України право позивача на особисте звернення.

У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, посилаючись на те, що суд правильно зазначив, що у Президента України відсутній обов'язок особистого прийому безпосередньо самим Президентом України, а прийом громадян відбувається в порядку, встановленому Президентом України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які б могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати, зважаючи на таке.

Згідно із частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розглядаючи адміністративну справу № 9901/606/19, суд встановив, що 13 червня 2019 року ОСОБА_1 направив Президенту України Зеленському В. О. письмове звернення, яке відповідно до Закону України від 2 липня 2015 року № 577-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції" було надіслано з використанням мережі "Інтернет", засобів електронного зв'язку (електронне звернення). У вказаному зверненні відповідно до вимог закону було викладено суть порушеного питання та прохання провести особистий прийом у будь-який зручний для відповідача день та час, про що повідомити його на електронну пошту.

26 червня 2019 року на електронну пошту позивача надійшов лист № 22/030255-20 за підписом завідувача відділу Приймальні Президента України С.

Остафійчук, у якому повідомлялось, що згідно з установленим порядком особистий прийом громадян в Адміністрації Президента України проводиться працівниками Приймальні Президента України з понеділка по четвер з 9.00 до 13.00 та з 13.45 до 18.00, у п'ятницю - з 9.00 до 13.00 та з 13.45 до 16.45, у суботу з 9.00 до
13.00 крім святкових та неробочих днів, за адресою: м. Київ, вул. Шовковична, 12.

Не погодившись із такою відповіддю, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовомпро визнання бездіяльності Президента України неправомірною, яка полягає у невстановленні ним порядку особистого прийому громадян, та зобов'язання Президента України провести особистий прийом ОСОБА_1.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.

Правовий статус Президента України визначено Конституцією України.

Статтею 102 Основного Закону України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Повноваження Президента України визначено статтею 106 Конституції України, і вони є вичерпними.

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в рішеннях, зокрема, від 10 квітня 2003 року у справі № 7-рп/2003,7 квітня 2004 року у справі № 9-рп/2004 та 16 травня 2007 року у справі № 1-рп/2007, повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України.

Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов'язків на Президента України, крім тих, що передбачені Конституцією України.

Для забезпечення виконання Президентом України наданих йому повноважень, гарантування конституційного порядку та дотримання прав і свобод людини та громадянина створюються допоміжні органи і служби.

Згідно з пунктом 28 частини 1 статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40 Конституції України).

Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (частина перша статті 1 Закону № 393/96-ВР).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

Порядок звернень громадян установлюється Законом № 393/96-ВР, частиною першою статті 2 якого передбачено, що законодавство України про звернення громадян включає Закону України від 2 липня 2015 року № 577-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції" та інші акти законодавства, що видаються відповідно до Конституції України та Закону України від 2 липня 2015 року № 577-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції".

За змістом статті 23 Закону № 393/96-ВРПрезидент України як вища посадова особа здійснює прийом у встановленому ним порядку.

Зазначена норма є спеціальною, яка встановлює особливий порядок прийому громадян вищими посадовими особами, у тому числі Президентом України.

Положення статті 22 Закону № 393/96-ВРвизначають порядок проведення особистого прийому громадян керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Зазначена стаття окреслює питання часу прийому, осіб, які його визначають, та порядку доведення графіка прийому громадян. Тобто норми статті 22 щодо встановлення графіка прийому, його доведення, реєстрації та повідомлення результатів звернення повинні дотримуватися усіма суб'єктами, які здійснюють прийом громадян.

Проте статтею 23 Закону № 393/96-ВР такого порядку проведення особистого прийому громадян не визначено, а положення цієї статті тільки виокремлює з усього кола осіб, які повинні здійснювати прийом, вищих посадових осіб держави (Президента України, Голову Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України) та передбачає, що такі особи мають встановити певний порядок проведення прийому громадян.

Окрім того, у статті 22 Закону № 393/96-ВРйдеться про здійснення "особистого прийому" а у статті 23 цього ж Закону вживається термін "прийом", який повинен установити у цьому випадку Президент України.

Тобто особливість статті 23 Закону № 393/96-ВРполягає у тому, що прийом громадян Президентом України проводиться у встановленому ним (Президентом України) порядку.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що посилання ОСОБА_1 на положення статті 22 Закону № 393/96-ВР, які встановлюють порядок особистого прийому громадян керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, що зобов'язані проводити такий прийом, є помилковими.

Обов'язок особистого прийому громадян здійснюється особами, які зазначені у статті 22 Закону № 393/96-ВР, та дія цієї норми щодо здійснення особистого прийому не розповсюджується на Президента України.

Указом Президента України від 20 червня 2019 року № 417/2019 "Питання забезпечення діяльності Президента України" утворений Офіс Президента України шляхом реорганізації та скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України.

Відповідно до пункту 3 Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436, основними завданнями Офісу є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.

Підпунктом 22 пункту 4 Положення про Офіс Президента України встановлено, що Офіс Президента України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об'єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв'язання порушених у них проблем.

З наведеного убачається, що саме на Офіс Президента України покладено завдання організації прийому громадян, які звертаються до Президента України, та розгляду їхніх звернень відповідно до Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436.

Зазначені обставини повністю спростовують доводи позивача стосовно відсутності, на його думку, нормативно врегульованого порядку та механізму проведення особистого прийому громадян Президентом України, що нібито порушує передбачене статтею 40 Конституції України право позивача на особисте звернення.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що положення статті 23 Закону № 393/96-ВРне містить обов'язку для Президента України встановлювати порядок прийому осіб, який передбачає безпосередню участь Президента України у спілкуванні з громадянами.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що законодавство не встановлює обов'язку для Президента України здійснювати ним безпосередньо прийом громадян.

Міркування й твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.

Ураховуючи наведене, висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 зроблені за повного з'ясування судом обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, відповідають встановленим судом обставинам та ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права. Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315, частини 1 статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне і законне рішення, доводи позивача, наведені в апеляційній скарзі, висновків цього суду не спростовують, а отже, немає підстав для скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 вересня 2020 року.

Керуючись статтями 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв В. В. Британчук Г. Р. Крет Ю. Л. ВласовЛ. М. Лобойко І. В. Григор'єва К. М. Пільков М. І. Гриців В. В. Пророк Д. А. ГудимаЛ. І. Рогач В. І. ДанішевськаО. М. Ситнік Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко О. С. ЗолотніковІ. В. Ткач Л. Й. КатеринчукС. П. Штелик