Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2018 року

м. Київ

Справа № 825/519/17

Провадження № 11-232апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Чернігівської обласної ради про визнання протиправним і скасування рішення

за касаційною скаргою Чернігівської обласної ради на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 травня 2017 року (суддя Кашпур О.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року (колегія суддів Ключкович В.Ю., Грибан І.О., Губська О.А.),

УСТАНОВИЛА:

У березні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнень просила визнати протиправним і скасувати рішення Чернігівської обласної ради від 23 лютого 2017 року «Про передачу в оперативне управління навчальному закладу «Чернігівський базовий медичний коледж» Чернігівської обласної ради будівлі, що розташована за адресою: АДРЕСА_1

Обґрунтовуючи позов,ОСОБА_3 зазначила, що Рішення порушує права, надані їй Законом України від 4 вересня 2008 року № 500-VI«Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків» (далі - Закон №500-VI), а саме право на приватизацію житлових приміщень у гуртожитках, а також її право як члена територіальної громади отримувати публічну інформацію щодо діяльності органу місцевого самоврядування і стану справ, пов'язаних із гуртожитком, де мешкає позивач.

Так, на думку ОСОБА_3, відповідач не дотримався положень Статуту територіальної громади міста Чернігова у зв'язку з непроведенням громадських слухань та непогодженням Рішення з Чернігівською міською радою.

Крім того, позивач зазначає, що Рішення прийняте з порушенням вимог частини десятої статті 46 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та частини третьої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), оскільки в оприлюдненому на сайті Чернігівської облради порядку денному на 23 лютого 2017 року питання щодо передачі гуртожитку не було. Таким чином, було порушено порядок доведення до відома населення інформації щодо питань порядку денного, а також текстів проектів рішень органу місцевого самоврядування.

Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 4 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, позов задовольнив.

У ході розгляду справи суди встановили такі її фактичні обставини.

13 лютого 2017 року шляхом підписання та оприлюднення на офіційному веб-сайті Чернігівської обласної ради розпорядження її голови від 13 лютого 2017 року № 18 було доведено до відома депутатів і населення інформацію про скликання на 23 лютого 2017 року восьмої сесії Чернігівської обласної ради сьомого скликання.

У наведеному в розпорядженні переліку питань, винесених на розгляд сесії, не було питання про передачу в оперативне управління навчальному закладу «Чернігівський базовий медичний коледж» Чернігівської обласної ради будівлі, що розташована за адресою: АДРЕСА_1.

Проект оскаржуваного Рішення було розглянуто 21 лютого 2017 року на засіданні профільної постійної комісії обласної ради з питань управління та розпорядження об'єктами комунальної власності, про що свідчить протокол засідання цієї комісії за вказаною датою № 15, оприлюднений на сайті Чернігівської обласної ради 19 лютого 2017 року.

На сесії Чернігівської обласної ради 23 лютого 2017 року зазначений проект було прийнято як рішення Чернігівської обласної ради № 31-8/VII.

Цим рішенням передбачено:

1) припинити право та вилучити з оперативного управління Комунального лікувально-профілактичного закладу «Чернігівська обласна дитяча лікарня» будівлю гуртожитку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, та передати її в оперативне управління навчальному закладу «Чернігівський базовий медичний коледж» Чернігівської обласної ради;

2) управлінню комунального майна обласної ради:

здійснити контроль за процедурою приймання-передачі майна;

внести зміни до Переліку об'єктів нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області і договорів на закріплення майна на праві оперативного управління;

3) контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію обласної ради з питань управління та розпорядження об'єктами комунальної власності.

Висновки судів про протиправність Рішення мотивовані тим, що його прийнято з порушенням строків оприлюднення його проекту, встановлених у статті 15 Закону № 2939-VI, а також без повідомлення про наміри розгляду відповідного питання на сесії Чернігівської обласної ради в терміни, встановлені статтею 46 Закон № 280/97-ВР.

Чернігівська обласна рада подалакасаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у цій справі, оскільки вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. У скарзі відповідач указав на приватноправовий характер спірних правовідносин у цій справі.

28 лютого 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_3 вказала, зокрема, на те, що Чернігівська обласна рада, вирішуючи питання щодо управління об'єктом спільної власності територіальних громад, виконувала владну управлінську функцію, тому цей спір відноситься до юрисдикції саме адміністративних судів.

ОСОБА_3 також зазначила, що Рішенням грубо порушено надане їй Законом № 500-VI право на приватизацію житлових приміщень у гуртожитку. Крім того, Законом № 2939-VI, порушення норм якого також було підставою для звернення до суду, передбачено, що оскарження рішень розпорядників публічної інформації до суду здійснюється відповідно до КАС.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (чинного на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Стаття15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої).

Згідно із частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

З матеріалів справи вбачається, і на цьому неодноразово наголошує ОСОБА_3, що Рішення про передачу вищезгаданої будівлі гуртожитку, в якому вона мешкає, в оперативне управління навчальному закладу може позбавити її можливості реалізувати право на житло відповідно до статті 4 Закону № 500-VI шляхом приватизації приміщень у гуртожитку, який перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

Таким чином, спір у цій справі є цивільно-правовим, адже виникміж Чернігівською обласною радою, яка здійснює управління гуртожитком від імені його власників, та мешканкою цього гуртожитку ОСОБА_3 у зв'язку з порушенням житлових прав останньої, і захист таких прав у суді має відбуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу України.

За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України») суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 КАС ухвалені у цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.

Керуючись статтями 238, 243, 349, 354, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Чернігівської обласної ради задовольнити.

2. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 4 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року скасувати.

3. Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Чернігівської обласної ради про визнання протиправним і скасування рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий О.Б. ПрокопенкоСудді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. БакулінаІ.В. Саприкіна Д.А. ГудимаО.М. Ситнік В.І. ДанішевськаО.С. Ткачук О.С. ЗолотніковВ.Ю. Уркевич В.С. КнязєвО.Г. Яновська Л.М. Лобойко