Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2025 року

м. Київ

Справа № 990/94/25

Провадження № 11-183заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Дашутін І. В., Васильєва І. А., Гімон М. М., Хохуляк В. В., Юрченко В. П.) від 24 березня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третя особа - Український інститут національної пам`яті України, про визнання незаконною та скасування постанови в частині, і

ВСТАНОВИЛА:

1. У березні 2025 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати незаконною та скасувати Постанову Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) від 19 вересня 2024 року № 3984-ІХ «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» у частині перейменування селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області (далі - Постанова).

Прохання мотивувала тим, що оспорена Постанова є незаконною, бо не основується на фактичних обставинах справи, які мають значення для вирішення спору. ВРУ, коли приймала Постанову, діяла супроти приписів, закріплених у статтях 7, 8, 19, 38, 69, пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України та статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, а також чинила не на підставі статей 5, 7, 8 Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви» (далі - Закон № 2604-IV), статей 25, 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), всупереч пунктам 7 і 8 статті 7 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 09 квітня 2015 року № 317-VІІІ «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (далі - Закон № 317-VІІІ).

Вважає, що ухвалення оспореної Постанови порушує її право, вона зареєстрована і проживає в селищі Катеринополя і оспорений неправомірний акт прямо порушує її права, свободи та інтереси як мешканки цього населеного пункту, а також право мешканців і територіальної громади селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області на безпосереднє здійснення народовладдя, а також на участь в управлінні державними справами.Відповіднодо норм законодавства перейменування географічних об`єктів здійснюється з урахування думки населення, яке проживає на території, де розташовані ці об`єкти, шляхом проведення консультацій з громадськістю. Такі консультації були проведені у визначені строки, та згідно з ними переважна більшість мешканців населеного пункту висловилися за збереження назви селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області і дотримується думки, що назва селища не пов`язана з іменем російської імператриці Катерини II.

На думку позивачки, спірна Постанова не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування в частині невід`ємного права громадян безпосередньо брати участь в управлінні своєю країною.

До того ж відповідач пропустив законодавчо встановлений строк, передбачений для прийняття рішення про перейменування населених пунктів та районів.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 березня 2025 року відмовив у відкритті провадження в цій адміністративній справі.

Своє рішення мотивував тим, що позивачка оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), а, отже перевірка Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.

3. У квітні 2025 року ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу з проханням скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду її позовної заяви.

Загалом доводи апеляційної скарги суголосні доводам позовної заяви.

Вважає, що за наявності відображених у позовній заяві передумов звернення до суду за захистом стверджуваного порушення її прав, свобод та законних інтересів, а також наведеного нормативного регулювання, яке переконливо і ясно демонструє існування протиправної (незаконної) діяльності ВРУ під час прийняття оспореної Постанови, суд першої інстанції не мав підстав відмовляти у відкритті провадження в адміністративній справі та повертати її без розгляду. Власне тому це рішення є необґрунтованим і незаконним. Переконана, що суд першої інстанції зобов`язаний був з`ясувати обставини спору під час розгляду справи, а не відмовляти у відкритті провадження в адміністративній справі.

З мотивації апеляційної скарги можна побачити, що її авторка вважає акт ВРУ про перейменування населеного пункту актом, який за своєю сутністю та ознаками є рішенням суб`єкта владних повноважень під час здійснення своїх владних управлінських функцій, оскільки це рішення має властивості обов`язкового до виконання, воно впливає на життя громади та мешканців селища Катеринополя й, зосібна, на позивачку. У цьому публічно-правовому спорі вбачає прямий зв`язок між здійсненням владних управлінських функцій ВРУ стосовно позивачки, що, своєю чергою робить оспорену Постанову нормативно-правовим актом, на який за вимогами процесуального законодавства поширюється юрисдикція адміністративних судів.

З огляду на конституційне право оскарження в суді рішень органів державної влади апелянтка наголошує на безпідставності висновку суду першої інстанції про те, що цей спір не підлягає судовому розгляду, оскільки вважає, що кожне порушене право має бути захищене судом.

Протиправність спірної Постанови, з погляду ОСОБА_1 , є очевидною, позаяк вона порушує природні права людей (членів громади) самостійно визначати власну назву.

Звертає увагу на те, що відповідач проігнорував висвітлені в засобах масової інформації, по телебаченню (телеканал «Суспільне-Черкаси») результати громадських слухань з питань перейменування селища Катеринополя Черкаської області, що проводились відповідно до рішення Катеринопільської селищної ради Звенигородського району Черкаської області від 07 грудня 2023 року № 36-23/VIII «Про організацію проведення консультацій з громадськістю щодо перейменування с-ща Катеринопіль», рішення Катеринопільської селищної ради Звенигородського району Черкаської області від 22 грудня 2023 року № 37-38/VIII «Про внесення змін до рішення селищної ради від 07.12.2023 № 36-23/VIII «Про організацію проведення консультацій з громадськістю щодо перейменування с-ща Катеринопіль» та рішення Катеринопільської селищної ради Звенигородського району Черкаської області від 12.01.2024 № 37-40/VIII «Про результати проведення консультацій з громадськістю щодо перейменування с-ща Катеринопіль», згідно з якими переважна більшість мешканців цього населеного пункту висловились за збереження назви селища Катеринопіль Черкаської області і не пов`язує цю назву з іменем російської імператриці Катерини II.

ВРП подала відзив на апеляційну скаргу, в якому з посиланням на мотиви судового рішення просить відхилити доводи цієї скарги та залишити рішення суду першої інстанції без змін.

4. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) ухвалою від 16 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 01 травня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.

5. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.

У межах узагальнених доводів апеляційної скарги позивачки, які зводяться до її незгоди з висновком суду першої інстанції про непідвідомчість цього спору адміністративному суду та судовому контролю взагалі з огляду на правові підстави розгляду спорів про оскарження актів ВРУ, визначені статтею 266 КАС України, Велика Палата зазначає таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя (пункт 2 частини першої цієї статті).

Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.

6. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.

Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

7. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 зазначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Термін «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти як результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

8. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Зважаючи на викладене, Велика Палата погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що з огляду на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

9. Велика Палата звертає увагу на те, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено/допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Оскільки позивачка оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на це Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов слушного й обґрунтованого висновку про те, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила у подібному за змістом спорі у своїй постанові від 14 квітня 2021 року в справі№ 800/400/16 (провадження № 11-46заі21) (справа щодо перейменування міста Кіровограда Кіровоградської області на місто Кропивницький тієї самої області).

10. Згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Аналіз наведених вище норм укотре свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не віднесено законотворчу діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.

Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

11. За приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суд відмовляє у відкритті позовного провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивачка звернулася до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а звідси - є підстави для відмови у відкритті позовного провадження.

12. Міркування і твердження позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності наведеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.

13. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

14. Оскільки суд першої інстанції, коли виніс ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом, правильно застосував норми матеріального й процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 треба залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 266, 292, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда

О. Л. Булейко К. М. Пільков

Ю. Л. Власов О. В. Ступак

І. А. Воробйова І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

В. В. Король Є. А. Усенко

С. І. Кравченко