Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"27" лютого 2014 р. м. Київ К/9991/62159/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),суддівЛіпського Д.В., Черпака Ю.К.,

секретар судового засідання Малина Л.В.,

за участю позивача,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_4

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2012 року

у справі за позовом ОСОБА_4 до Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області, голови Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі, зобов'язання нарахувати і виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу, стягнення матеріальних та моральних збитків,

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2011 року ОСОБА_4 звернувся до суду з вказаним позовом. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що працював начальником відділу освіти Тарутинської районної державної адміністрації Одеської області (далі - Тарутинська РДА) з 15 червня 2007 року. Розпорядженням голови Тарутинська РДА від 05 жовтня 2011 року № 68/к-2011 його звільнено з зазначеної посади згідно з пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» (за порушення Присяги державного службовця). Вважаючи своє звільнення неправомірним, просив суд визнати протиправним і скасувати вказане розпорядження, поновити його на посаді та стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу, а також відшкодувати завдану моральну шкоду.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2012 року позов задоволено частково. Скасовано розпорядження голови Тарутинської РДА від 05 жовтня 2011 року № 68/к-2011, поновлено ОСОБА_4 на посаді начальника відділу освіти Тарутинської РДА, зобов'язано відповідача нарахувати та виплатити позивачеві середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 жовтня 2011 року до дати фактичного поновлення на посаді. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2012 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та ухвалено в цій частині нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2012 року залишено без змін.

У касаційній скарзі ОСОБА_4 порушує питання про скасування рішення апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції. Зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено норми матеріального права, зокрема, неправильно застосовано Закон України «Про державну службу».

В запереченнях на касаційну скаргу Тарутинської РДА просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Вказує, що апеляційним судом правильно застосовані норми матеріального та процесуального права, а тому підстави для скасування ухваленого судового рішення відсутні.

Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Вирішуючи спір та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції встановив, що позивача звільнено без дотримання встановленої процедури та без урахування усіх обставин, що мають значення для правильного прийняття рішення.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд послався на листи Контрольно-ревізійним управлінням в Одеській області від 11 липня 2011 року та 28 липня 2011 року про факти порушень фінансової дисципліни з рекомендаціями про розгляд питання щодо доцільності перебування на посаді начальника відділу освіти Тарутинської РДА ОСОБА_4 за невжиття заходів до усунення порушень, виявлених у ході проведення контрольних заходів та відсутність належного контролю за станом фінансово-бюджетної дисципліни. Отже, виявлені порушення стали можливими у зв'язку із несумлінним виконанням позивачем своїх службових обов'язків, тому висновки суду першої інстанції про відсутність доказів порушення позивачем Присяги державного службовця є необ'єктивними.

Проте, з такими висновками суду апеляційної інстанції погодитись неможливо.

Судами встановлено, що ОСОБА_4 працював начальником відділу освіти Тарутинської РДА з 15 червня 2007 року.

Розпорядженням голови Тарутинської РДА від 05 жовтня 2011 року № 68/к-2011 позивача звільнено з займаної посади на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» (за порушення Присяги державного службовця).

Підставою для видання вказаного розпорядження стали подання Тарутинської районної державної адміністрації від 01 вересня 2011 року та лист-погодження Одеської обласної державної адміністрації від 22 вересня 2011 року.

Судом першої інстанції встановлено, що Контрольно-ревізійним управлінням в Одеській області на адресу Тарутинської РДА направлено листи від 11 липня 2011 року та 28 липня 2011 року про факти порушень фінансової дисципліни з рекомендаціями про розгляд питання щодо доцільності перебування на посаді начальника відділу освіти Тарутинської РДА ОСОБА_4 за невжиття заходів до усунення порушень, виявлених у ході проведення контрольних заходів та відсутність належного контролю за станом фінансово-бюджетної дисципліни. У зазначених листах проінформовано відповідача, що в ході ревізії відділу освіти Тарутинської РДА, яка проводилась у травні 2011 року, незважаючи на висновки попередньої ревізії, яка здійснена у лютому-березні 2010 року, встановлено фінансові порушення, що призвели до втрат на суму 979,06 тис. грн та інших порушень фінансової дисципліни на загальну суму 4,5 млн. грн, допущення нецільового використання бюджетних коштів в сумі 562,39 тис. грн. За наслідками ревізії Прокуратурою Одеської області порушено кримінальну справу відносно ОСОБА_4 за ознаками злочинів, передбачених частиною 3 статті 191, частиною 1 статті 366 Кримінального кодексу України, яку на момент розгляду судом першої інстанції цієї справи направлено до суду з обвинувальним вироком.

Статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, визначений Законом України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII).

Статтею 14 Закону № 3723-ХІІ передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Згідно із статтею 17 цього Закону громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу.

Складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Отже, під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

З матеріалів справи видно, що ОСОБА_4 прийняв Присягу державного службовця 16 червня 2007 року.

Відповідно до частини 6 статті 30 Закону України «Про державну службу» крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі, зокрема, відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Цією нормою визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Таким чином, недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм може бути як порушенням Присяги так і дисциплінарним правопорушенням, проте дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Аналіз наведених норм, свідчить, що за вчинення посадовими особами місцевих державних адміністрацій порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених Законом № 3723-XII та законодавством про працю, найбільш суворим з яких є звільнення.

При цьому необхідно враховувати, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок) Відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських

жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки; на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри.

Отже, звільненню державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, має передувати службове розслідування, яке регулюється Порядком і висновки якого є передумовою звільнення.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що службове розслідування по факту порушень ОСОБА_4 фінансової дисципліни не проводилось.

Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можливо кваліфікувати як порушення Присяги.

В розпорядженні голови Тарутинської РДА від 05 жовтня 2011 року № 68/к-2011 не вказано в чому полягає порушення ОСОБА_4 Присяги державного службовця та не наведено відповідних мотивів.

Таким чином, оцінюючи правомірність дій відповідача щодо видачі наказу про припинення державної служби, апеляційний суд не звернув уваги на недотримання відповідачем процедури звільнення та на необґрунтованість наказу, що призвело до обмеження рівня юридичних гарантій захисту прав позивача в процедурі застосування до нього такого виду відповідальності.

Отже, рішення щодо звільнення позивача саме за порушення Присяги необґрунтоване, тобто прийняте без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 21 травня 2013 року (справа № 21-403а12) за позовом ОСОБА_7 до Львівської митниці Державної митної служби України про поновлення на посаді та виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення прав позивача, правильно визнав протиправним та скасував розпорядження голови Тарутинської РДА від 05 жовтня 2011 року № 68/к-2011, поновив ОСОБА_4 на посаді начальника відділу освіти Тарутинська РДА.

Відповідно до статті 226 КАС України суд касаційної інстанції має скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Разом з тим, вирішуючи спір в частині оплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції, поновлюючи позивача на посаді, зобов'язав Тарутинську РДА здійснити розрахунок і виплатити ОСОБА_4 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу з 07 жовтня 2011 року по дату фактичного поновлення на роботі.

З таким висновком погодитись неможливо.

Повноваження адміністративного суду при вирішенні справи визначені статтею 162 КАС України.

Суд може прийняти рішення про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, вказавши при цьому норми закону, які відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії (пункт 2 частини 2 статті 162 КАС України).

Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 162 КАС України передбачений і такий спосіб захисту як стягнення коштів із відповідача, який може бути застосований у випадках, прямо передбачених законом.

Згідно із частиною 2 статті 235 Кодексу законів про працю України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Обчислення середньої заробітної плати у всіх випадках її збереження проводиться відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100.

Відповідно до пункту 8 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 (далі - Порядок), нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Зміст наведених правових актів дає підстави для висновку про те, що у випадках стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу судом має бути визначений період вимушеного прогулу, останнім днем якого завжди є день ухвалення постанови суду як акту правосуддя, з яким відбулося врегулювання публічно-правового спору, про який зазначено в адміністративному позові, і вирішено завдання адміністративного судочинства, та середньоденний заробіток позивача.

Судом першої інстанції зазначені вимоги закону не дотримані.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає зміні.

На підставі статті 225 КАС України суд касаційної інстанції має право має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 226, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2012 року скасувати.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2012 року змінити в частині вирішення вимог щодо оплати за вимушений прогул, виклавши резолютивну частину постанови в цій частині в такій редакції:

«Зобов'язати Тарутинську районну державну адміністрацію Одеської області нарахувати та виплатити ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 жовтня 2011 року по 13 березня 2012 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100».

В решті постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2012 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту оголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.В. Головчук Судді Д.В. Ліпський Ю.К. Черпак