Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" березня 2015 р. м.Київ К/800/25103/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2014 року у справі за позовом Приватного підприємства «Интерпоиск» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області про визнання дій незаконними та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

У січні 2014 року Приватне підприємство «Интерпоиск» звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області, в якому просило визнати дії Інспекції щодо проведення позапланової перевірки та складання акту позапланової перевірки від 27 листопада 2013 року №2542 незаконними та скасувати постанову першого заступника начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області Ліманського Сергія Анатолійовича від 05 грудня 2013 року за №33/7/20-7893 про визнання винним у вчиненні порушення, передбаченого абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладення штрафу в сумі 109620 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про незаконність дій відповідача щодо проведення перевірки та складання акту, безпідставність оскаржуваної постанови та неправомірність повторного притягнення до відповідальності за одне й теж саме порушення.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду м.Харкова від 26 лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2014 року, адміністративний позов ПП «Интерпоиск» задоволено частково; скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 05 грудня 2013 року №33/7/20-7893 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Приватне підприємство «Интерпоиск»; в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування постанови відповідача про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності суд першої інстанції зазначив про неприпустимість притягнення позивача двічі, спочатку в 2008 році і згодом у 2013 році, до відповідальності за одне і теж порушення. Відмовляючи в частині вимог про визнання незаконними дій інспекції щодо проведення перевірки та складання акту, суд зазначив про фактичний допуск посадових осіб відповідача до проведення перевірки.

Суд апеляційної інстанції, погоджуючись з рішенням суду першої інстанції щодо скасування оскаржуваної постанови інспекції, з посиланням на положення Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зазначив, що відповідач - ІДАБК у Харківській області на момент винесення постанови в силу закону не мала повноважень на розгляд справи та накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань Державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги в частині скасування постанови першого заступника начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області Ліманського Сергія Анатолійовича від 05 грудня 2013 року за №33/7/20-7893 залишити без задоволення.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про правомірність дій Інспекції щодо проведення перевірки, доведеність факту встановленого порушення щодо експлуатації об'єкта будівництва без введення його в експлуатацію та обґрунтованість оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка винесена в межах встановлених законом повноважень.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 27 листопада 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області, на підставі наказу від 25 листопада 2013 року за №2542, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Приватного підприємства «Интерпоиск» на об'єкті будівництва - нежитлова будівля за адресою: м.Харків, вул.Шевченко,216-Б.

За результатами перевірки 27 листопада 2013 року складено акт №2542 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зафіксовано порушення вимог ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою КМУ від 13 квітня 2011 року №461, а саме: експлуатація закінченого будівництвом об'єкту без введення його в експлуатацію в установленому законодавством порядку.

На підставі акту перевірки 27 листопада 2013 року за фактом вказаного порушення відповідачем складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності відносно ПП «Интерпоиск». Також, 27 листопада 2013 року Інспекцією винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача усунути виявлені перевіркою порушення до 27 лютого 2014 року.

Постановою від 05 грудня 2013 року №33/7/20-7893 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності позивача ПП «Интерпоиск» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 109620 грн.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі Порядок № 553).

Згідно п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до п.7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірки, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Відповідно до п.16 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (п.15 Порядку №553).

Як передбачено у п.п.17, 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.

За правилами п.22 Порядку № 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

Статтею 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що під час створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який, зокрема, включає прийняття спорудженого об'єкта в експлуатацію.

Відповідно до ч.ч.1, 5 ст.39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Як встановлено ч.8 ст.39 Закону № 3038-VI, експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Аналогічні положення закріплені п.п.11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою КМ України від 13 квітня 2011 року № 461 «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів».

Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (Закон № 208/94-ВР) встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно ст.1 Закону № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Відповідно до абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону № 208/94-ВР суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

З урахуванням вказаних обставин та положень закону, встановлення та доведеності факту вчиненого позивачем порушення щодо експлуатації об'єкта будівництва, який не введено в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, притягнення останнього до відповідальності на підставі ч.2 ст.2 Закону № 208/94-ВР є правомірним.

Посилання позивача та суду першої інстанції в обґрунтування підстав для скасування постанови від 05 грудня 2013 року №33/7/20-7893 про накладення штрафу на притягнення позивача за це саме порушення у 2008 році колегія суддів вважає безпідставними.

Судами встановлено, що об'єкт будівництва в експлуатацію в установленому законом порядку не введений, документів про введення об'єкта в експлуатацію ні при проведенні перевірки, ні при розгляді справи судами, позивачем не надано, у зв'язку з чим експлуатація цього об'єкта позивачем є неправомірною. Правопорушення у вигляді експлуатації об'єкта без його введення в експлуатацію, є триваючим, пов'язане з безперервним невиконанням встановлених законом правил та регламентованих законодавством обов'язків, факт притягнення до відповідальності не звільняє позивача від виконання обов'язку щодо припинення порушення та введення об'єкта в експлуатацію, не свідчить про правомірність експлуатації позивачем цього об'єкта на момент перевірки та не є підставою для звільнення від відповідальності у разі встановлення факту такого порушення вподальшому. Порушення, встановлене при проведенні перевірки 27 листопада 2013 року, є аналогічним порушенню, встановленому 2008 році, проте не є тим же самим, оскільки не збігається за фактом його виявлення та часу й обставин його вчинення.

Також колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності у відповідача повноважень на розгляд справи та накладення штрафу за вчинене позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Як встановлено ч.3 ст.41 Закону № 3038-VI, орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п.2 ч.4 ст.41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Також, п.п.2 п.11 Порядку № 553 передбачено право посадових осіб інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

Згідно п.2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції); накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та уповноважені ним його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники у межах своїх повноважень.

Статтею 3 Закону № 208/94-ВР передбачено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України та повноваження їх посадових осіб визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 08 квітня 2011 року №439/2011 (далі Положення № 439/2011).

Згідно п.1 Положення № 439/2011 Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Як встановлено п.6 Положення № 439/2011, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Харківській області є територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, діє від її імені, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до п.9 Положення № 439/2011 Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

19 листопада 2012 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ № 187 «Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)», абзацом 2 пункту 2 якого уповноважено керівників територіальних органів та їх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексом України про адміністративні правопорушення, у спосіб та у межах затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Отже, при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесенні оскаржуваної постанови від 05 грудня 2013 року за №33/7/20-7893 перший заступник начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області Ліманський С.А. діяв в межах наданих повноважень.

Оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за формою відповідає положенням наказу Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240, прийнята відповідачем відповідно до вимог закону і є правомірною.

За вказаними обставинами колегія суддів вважає, що при винесенні постанови від 05 грудня 2013 року за №33/7/20-7893 про визнання ПП «Интерпоиск» винним у вчиненні порушення, передбаченого абз.3 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладення штрафу в сумі 109620 грн. Інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області діяла на підставі, у спосіб та у межах, передбачених чинним законодавством України.

Позовні вимоги про скасування оскаржуваної постанови є необґрунтованими, підстави для задоволення позовних вимог за наведеними позивачем обставинами відсутні.

Висновки судів попередніх інстанцій при задоволенні позовних вимог про скасування вказаної постанови Інспекції не відповідають фактичним обставинам та положенням закону.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Рішення судів попередніх інстанцій в частині вимог про визнання незаконними дій Інспекції щодо проведення позапланової перевірки та складання акту від 27 листопада 2013 року № 2542 не оскаржуються, проте колегія суддів вважає за необхідне зазначити про невірність посилання судів в обґрунтування відмови в позові у вказаній частині на фактичний допуск позивачем посадових осіб інспекції до перевірки з фактичним визнанням факту допущення контролюючим органом процедурних порушень.

Дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки та складання відповідного акту перевірки відповідають вимогам, встановленим ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених законом, і є правомірними.

Судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені повно і правильно, але суди порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2014 року скасувати та прийняти нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Приватного підприємства «Интерпоиск» відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді