Історія справи

Постанова ВАСУ від 21.10.2014 року у справі №2а/0470/2401/11

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" жовтня 2014 р. м. Київ К/800/59449/13

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),суддівМаслія В. І., Черпіцької Л. Т.,секретаря судового засідання Левіної А. А.,

за участю: представника позивача Городничої В. К.,

представника відповідача: Соловя А. Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства "Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" Нікопольської міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2013 року у справі за позовом Комунального підприємства "Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" Нікопольської міської ради до Територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Дніпропетровській області про скасування постанов,

встановив:

Комунальне підприємство "Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" Нікопольської міської ради звернулось до адміністративного суду з позовом до Територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Дніпропетровській області, в якому просило скасувати постанови Територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Дніпропетровській області № 15-5/3.12-070 від 15 грудня 2010 року та № 15-5/3.12-06 від 21 січня 2011 року про застосування економічних санкцій (сплату підвищеної плати або енергетичного збору за нераціональне (неефективне) використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів).

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 червня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2013 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Заперечень на касаційну скаргу не надходило.

Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що за результатами планової перевірки стану використання паливно-енергетичних ресурсів підприємствами теплопостачання та водопровідно-каналізаційного господарства, проведеною співробітниками Теруправління ДІзЕ по Дніпропетровській області, складений акт № 15-5/3.21-90 від 15 грудня 2010 року, в якому встановлено порушення КП "Нікопольське ВУ ВКГ" вимог Закону України "Про енергозбереження", а саме: перевитрати електроенергії, викликані недодержанням технологічної дисципліни в електричних мережах підприємства, за рахунок відхилення коефіцієнта потужності від величини нормативного (граничного) значення cos (1(tg 1) до cos 2 (tg 2); перевитрати електроенергії за рахунок перевищення встановленої норми питомої витрати електроенергії на подачу води та пропуск стоків за результатами роботи у 2009 році.

15 грудня 2010 року на підставі вказаного акта відповідачем винесено постанови:

№ 15-5/3.21-070 про застосування економічних санкцій до КП "Нікопольське ВУ ВКГ" (підвищеної плати) у розмірі 6 595 грн 91 коп. - за перевитрати електроенергії, викликані недодержанням технологічної дисципліни в електричних мережах підприємства, за рахунок відхилення коефіцієнта потужності від величини нормативного (граничного) значення;

№ 15-5/3.21-071 про застосування економічних санкцій до КП "Нікопольське ВУ ВКГ" (енергетичного збору) у розмірі 342 307 грн 78 коп. - за перевитрати електроенергії за рахунок перевищення встановленої норми питомої витрати електроенергії на подачу води та пропуск стоків за результатами роботи у 2009 році.

За розглядом поданої Підприємством скарги на вищевказані постанови, ДІзЕ прийнято рішення від 19 січня 2011 року № 06/28-1 про відкликання постанови від 15 грудня 2010 року № 15-5/3.12-071.

За наслідками оскарження відповідачем винесено постанову № 15-5/3.12-06 від 21січня 2011 року про застосування економічних санкцій до КП "Нікопольське ВУ ВКГ" (енергетичного збору) у розмірі 605 190 грн 66 коп. - за перевитрати електроенергії за рахунок перевищення встановленої норми питомої витрати електроенергії на подачу води та пропуск стоків за результатами роботи у 2009 році.

З даних постанов вбачається, що економічні санкції згідно постанови № 15-5/3.21-070 від 15 грудня 2010 року застосовані за порушення Підприємством п. «е» ст.11 Закону України «Про енергозбереження», розділу 2 додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 1993 року № 699 «Про заходи щодо ефективного використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в народному господарстві», п. 8, п. 9 постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 935 «Про організацію державного контролю за ефективним (раціональним) використанням паливно-енергетичних ресурсів»; економічні санкції згідно постанови № 15-5/3.12-06 від 21 січня 2011 року засновані за порушенні Підприємством ст. 17 Закону України «Про енергозбереження».

Не погоджуючись з постановами відповідача, КП "Нікопольське ВУ ВКГ" заявив цей позов.

Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що підстави для задоволення позову відсутні.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками.

Правові, економічні, соціальні та екологічні основи енергозбереження для всіх підприємств, об'єднань та організацій, розташованих на території України, а також для громадян визначає Закон України «Про енергозбереження».

Відповідно до ст. 1 Закону метою законодавства про енергозбереження є регулювання відносин між господарськими суб'єктами, а також між державою і юридичними та фізичними особами у сфері енергозбереження, пов'язаної з видобуванням, переробкою, транспортуванням, зберіганням, виробленням та використанням паливно-енергетичних ресурсів, забезпечення заінтересованості підприємств, організацій та громадян в енергозбереженні, впровадженні енергозберігаючих технологій, розробці і виробництві менш енергоємних машин та технологічного обладнання, закріплення відповідальності юридичних і фізичних осіб у сфері енергозбереження.

Згідно із пп. е) ч. 1 ст. 11 Закону економічні заходи для забезпечення енергозбереження передбачають введення плати за нераціональне використання паливно-енергетичних ресурсів у вигляді надбавок до діючих цін та тарифів залежно від перевитрат паливно-енергетичних ресурсів щодо витрат, встановлених стандартами.

Відповідно до абзацу 2 розділу ІІ додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 1993 року № 699 «Про заходи щодо ефективного використання газу та інших паливно-енергетичних ресурсів в народному господарстві» якщо перевитрати газу та інших паливно-енергетичних ресурсів викликані недодержанням технологічної дисципліни (незадовільний стан устаткування, відсутність або недотримання роботи устаткування за режимними або технологічними картами, відсутність теплоутилізаційного устаткування, систем автоматики), споживач сплачує за річний обсяг перевитрат газу та інших паливно-енергетичних ресурсів у двократному розмірі встановленої на них ціни. Плата вноситься одразу після обстеження підприємства Державною інспекцією з енергозбереження.

Порядок проведення перевірок ефективності використання паливно-енергетичних ресурсів на підприємствах, в установах та організаціях, усунення фактів їх неефективного використання затверджено наказом Держкоменергозбереження від 04 серпня 2000 року № 64.

Згідно із п. 8 цього Порядку за результатами перевірки визначаються обсяги нераціонального використання енергоресурсів, до яких належать: прямі втрати ПЕР, спричинені безгосподарною діяльністю працівників; марнотратне споживання ПЕР, викликане їх перевитратами внаслідок недотримання вимог до діючих технологій та обладнання, систем енерго- та теплопостачання, а також огороджувальних конструкцій споруд в опалювальний сезон, визначених режимними та технологічними картами, проектною документацією, паспортами на діюче обладнання, у тому числі систематичне використання на холостому ходу силових трансформаторів, електродвигунів, електропечей та іншого обладнання, що працює з використанням енергоресурсів; споживання ПЕР понад показники питомих витрат, визначених системою державних стандартів, а до введення їх у дію - міжгалузевими, галузевими, регіональними та загальнозаводськими нормами питомих витрат енергоресурсів.

Пунктами 12, 15, 18 Порядку встановлено, що за результатами перевірки інспектор складає акт.

Рішення про сплату підвищеної плати за неефективне використання енергоресурсів приймається відповідно до законодавства України на підставі акта перевірки підприємства, складеного інспектором, і оформлюється постановою про сплату підвищеної плати.

Порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 року № 786.

Частиною 1 цього Порядку встановлено, що нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві України здійснюється з метою раціонального використання та економії паливно-енергетичних ресурсів і є основою для застосування економічних санкцій за їх нераціональне використання та запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження.

Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів не передбачає втручання держави у господарську діяльність підприємств, пов'язану з обмеженням обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів або обсягів виробленої продукції. Воно є інструментом усунення нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, викликаного безгосподарністю та застосуванням застарілих технологій. Основними важелями цього механізму є матеріальне заохочення економії паливно-енергетичних ресурсів та фінансова відповідальність за їх нераціональне використання.

Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів використовується також для прогнозування обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів у регіонах, галузях та у цілому в державі.

Основою для запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження є прогресивні показники норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів, а для застосування економічних санкцій та адміністративних штрафів - міжгалузеві, галузеві та регіональні норми питомих витрат.

Відповідно до ч. ч. 2, 3, 17 цього ж Порядку норми витрат паливно-енергетичних ресурсів - це затверджений уповноваженим на те Кабінетом Міністрів України органом виконавчої влади показник їх використання на одиницю виробленої продукції, виконаних робіт або наданих послуг встановленої якості (далі - одиниця продукції), орієнтований на прогресивне виробництво.

Норми витрат паливно-енергетичних ресурсів повинні встановлюватися з урахуванням особливостей конкретного виробництва, як правило, на рівні підприємства, установи, організації (далі - підприємство). Диференціація норм за конкретними технологіями чи видами споживання здійснюється підприємством самостійно на основі міжгалузевих та галузевих методик. Ці норми не повинні перевищувати встановлених показників міжгалузевих та галузевих типових норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів для певних видів споживання.

Відповідно до пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2008 року № 935 "Про організацію державного контролю за ефективним (раціональним) використанням паливно-енергетичних ресурсів" розрахунок обсягів неефективного (нераціонального) використання паливно-енергетичних ресурсів понад показники нормативних значень їх витрат, що встановлені стандартами, а у разі відсутності стандартів - нормами питомих витрат палива та енергії або нормативами витрат паливно-енергетичних ресурсів, проводиться у перерахунку на річне споживання, крім випадків, що підтверджені документально, за період від дня настання до їх виявлення, але не більш як за один рік від дня порушення таким суб'єктом установлених актами законодавства правил, згідно з методиками визначення та розрахунку втрат (перевитрат) паливно-енергетичних ресурсів, які затверджуються НАЕР в установленому порядку.

Спір між сторонами виник внаслідок того, що позивач вважає висновки відповідача щодо нераціонального використання позивачем паливно-енергетичних ресурсів помилковими.

Судами встановлено, що до таких висновків відповідач дійшов при прийнятті постанови № 15-5/3.12-06, а саме: застосовуючи Методику визначення нераціонального використання паливно-енергетичних ресурсів, затверджену наказом Національного агентства України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів від 13 грудня 2006 року № 89.

Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача щодо безпідставності застосування Методики з огляду на те, що всупереч вимогам ч. 1 ст. 71 КАС України позивачем не доведена незаконність спірної постанови № 15-5/3.12-06 від 21січня 2011 року.

Висновок судів першої та апеляційної інстанцій в цій частині позову є необґрунтованим.

Указом Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Відповідно до пункту 6 Указу Кабінету Міністрів України постановлено затвердити до 1 грудня 1992 року Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи та інтереси громадян або носять міжвідомчий характер.

Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 Положення державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Пунктом 4 Положення передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Відповідно до пункту 5 Положення на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Згідно із пунктом 15 Положення міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління і контролю направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 04 червня 2013 року у справі № 21- 140а13.

Таким чином, судами зроблені висновки з порушенням норм матеріального права, якими врегульовано спірні правовідносини, внаслідок чого зроблено помилкові висновки про законність оскаржуваної постанови № 15-5/3.12-06 від 21 січня 2011 року, тому судове рішення в цій частині підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позову.

Що стосується постанови № 15-5/3.21-070, то суди виходили із того, що у статті 17 Закону № 74/94-ВР передбачено застосування економічних санкцій за: а) марнотратне витрачання та прямі втрати паливно-енергетичних ресурсів; б) несвоєчасне проведення експертного обстеження використання паливно-енергетичних ресурсів, за їх споживання понад показники питомих витрат, визначених системою стандартів, а до введення системи стандартів у дію нормами питомих витрат енергоресурсів, а також за невідповідність показників когенераційних установок кваліфікаційним показникам.

Скаржник обґрунтовує касаційну скаргу тим, що посилання відповідача на Методику обчислення плати за перетікання реактивної електроенергії, затверджену Наказом Міністерства палива та енергетики України № 19 від 17 січня 2002 року, є безпідставними та неправомірними, оскільки дана Методика регулює взаємовідносини між електропередавальними організаціями, споживачами електроенергії, проектними та науково-дослідними організаціями відповідного профілю.

Так, Наказом Мінпаливенерго України від 17 січня 2002 року № 19, зареєстрованим в Міністерстві юстиції від 01 лютого 2002 року за № 93/6381, затверджено Методику обчислення плати за перетікання реактивної електроенергії (далі - Методика), згідно із п.1.1 якої ця Методика обов'язкова для виконання відповідним персоналом Національної енергетичної компанії "Укренерго" та її регіональних підрозділів, енергогенерувальних, енергопостачальних і електропередавальних організацій усіх форм власності, споживачів електроенергії, проектних та науково-дослідних організацій відповідного профілю.

Методика орієнтована на ринкові відносини електропередавальних організацій зі споживачами при державному економічному регулюванні цих відносин за напрямками енергозбереження, підвищення якості електроенергії та надійності електропостачання.

Зменшення втрат активної електроенергії, зумовлених перетіканням реактивних потужностей, є реальною експлуатаційною технологією енергозбереження в електричних мережах.

Згідно із абз. 3, 5 п. 1.1 Методики зменшення втрат активної електроенергії, зумовлених перетіканням реактивних потужностей, є реальною експлуатаційною технологією енергозбереження в електричних мережах.

У взаємодії із чинними методиками формування тарифів на активну електроенергію плата за перетікання реактивної електроенергії є адресним економічним стимулом для зменшення негативного впливу реактивних потужностей конкретних споживачів на втрати активної електроенергії в основній і в розподільчій електромережах та на якість напруги у відповідному енергорайоні.

Таким чином, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів, що на позивача розповсюджується дія Методики, як на споживача ПЕР за відповідним договором з енергопостачальною компанією. При цьому, розрахунок коефіцієнта потужності може бути проведеним тільки згідно вказаної Методики.

Отже застосування даної Методики відповідачем при розрахунку перевитрат електроенергії за рахунок відхилення коефіцієнту потужності від величини нормативного (граничного) значення cos ф1 (tg ф1) до cos ф2 (tg ф2), є цілком правомірним.

За таких обставин, висновки судів щодо законності постанови № 15-5/3.12-070 від 15 грудня 20010 року зроблені без допущення порушень норм матеріального права.

Враховуючи викладене, та керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 229, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Комунального підприємства "Нікопольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2013 року в частині відмови в позові про скасування постанови № 15-5/3.12-06 від 21січня 2011 року скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення.

Скасувати постанову Територіального управління Державної інспекції з енергозбереження по Дніпропетровській області № 15-5/3.12-06 від 21січня 2011 року.

В іншій частині постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2013 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: