Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" липня 2016 р. м. Київ К/800/30127/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Розваляєвої Т.С. Маслія В.І.розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2015 року у справі №819/1196/14-а за позовом Тернопільської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про визнання вимоги незаконною, -

ВСТАНОВИЛА:

У червні 2014 року Тернопільська спеціальна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради звернулась з позовом до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про визнання незаконним акту ревізії фінансово-господарської діяльності від 13 лютого 2014 року №03-22/22 в частині незаконності та неправомірності підвищення посадових окладів працівникам, визнання неправомірними та скасування пунктів 3, 8 вимоги Державної фінансової інспекції в Тернопільській області від 03.03.2014 №19-03-13-14/1822.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2015 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано пункт 3 (третій) вимог Державної фінансової інспекції в Тернопільській області від 03.03.2014 №19-03-13-14/1822. Визнано протиправним і скасовано пункт 8 (восьмий) вимог Державної фінансової інспекції в Тернопільській області від 03.03.2014 №19-03-13-14/1822 в частині повернення зайво перерахованих до державних цільових фондів та єдиного соціального внеску коштів в сумі 17011,16 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Тернопільській області звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.1.2.1.1 Плану роботи Державної фінансової інспекції в Тернопільській області на І квартал 2014 року посадовими особами ДФІ було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Тернопільської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради за період з 01.09.2009 по 31.12.2013, про що складено акт від 13.02.2014 року №03-22/22.

Суцільною ревізією правильності нарахування підвищень посадових окладів, надбавок та доплат згідно особових рахунків по заробітній платі за період з 01.09.2009 по 31.12.2013 встановлено, що в порушення п.31 Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти, затвердженої наказом Міністерства освіти України від 15.04.1993 № 102, проводилось підвищення посадових окладів працівникам спеціальної школи - інтернат на 15 відсотків (двірнику-ОСОБА_3., сторожам ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та робітникам з обслуговування ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12), які за характером роботи не пов'язані з безпосереднім спілкуванням з вихованцями спеціальної школи-інтернат, що підтверджується не тільки фактично виконуваними обов'язками а й нормативними документами, зокрема: "Довідником кваліфікаційних характеристик професій працівників, які є загальними для всіх видів економічної діяльності", а саме випуску 1 зазначеного Довідника, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 29.12.2004 № 336. Виконання функціональних обов'язків даними працівниками не вимагає не тільки спілкування, але й присутності при цьому учнів.

Зазначене порушення призвело до переплати заробітної плати на загальну суму 47858,76грн. та, відповідно, зайво перераховано до державних цільових фондів та єдиного соціального внеску на загальну суму 17011,16 грн. (за період з 01.09.2009 по 31.12.2009 на суму 1473,19 грн., 2010 рік - 5640,74 грн., 2011 рік - 5353,48 грн., 2012 рік - 2204,71 грн., 2013 рік - 2339,04 грн.).

Під час ревізії переплата заробітної плати в сумі 700,0 грн. відшкодована в касу спеціальної школи-інтернат по прибуткових касових ордерах № 16-17 від 06.02.2014.

Актом ревізії встановлено, що даним порушенням завдано збитків спеціальній школі-інтернат на загальну суму 64869,92 грн.

На підставі пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та з метою усунення виявлених ревізією порушень вимог чинного законодавства, позивачу були пред'явлені вимоги від 03.03.2014 року № 19-03-13-14/1822, пунктами 3 та 8 яких позивача було зобов'язано, зокрема:

- провести відповідну роботу (у тому числі шляхом пред'явлення позовів) щодо відшкодування 47158,76 грн. зайво виплачених коштів. Зайво виплачені кошти за 2009-2013 роки в сумі 47858,76 грн. перерахувати в дохід обласного бюджету за кодом класифікації бюджету 21080500 "Інші надходження", код 37977599, рахунок № 31412535700001, як незаконні видатки, проведені в минулих бюджетних періодах за рахунок коштів загального фонду (пункт 3)

- провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів та повернути зайво сплачені кошти в сумі 19552,5 грн. (пункт 8).

За наслідками ревізії, позивачем забезпечено часткове усунення зазначених порушень на суму 2541,34 грн.

Однак, не погоджуючись з актом ревізії та зазначеними пунктами вимоги, позивач оскаржив їх в судовому порядку.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що при підвищенні посадових окладів вказаним у акті ревізії працівникам, відповідач діяв у відповідності до п.31 Інструкції та інших вимог законодавства, оскільки, при визначенні інтенсивності та тривалості їх спілкування з учнями позивачем враховано функціональні обов'язки працівників, передбачені посадовими інструкціями, а перелік працівників, які мали право на підвищення окладів у 2009-2013 роках, затверджено керівником закладу за погодженням з профспілковим комітетом. Таким чином, суди дійшли висновку, що пункти 3, 8 вимоги Державної фінансової інспекції в Тернопільській області від 03.03.2014 № 19-03-13-14/1822 є протиправними та підлягають скасуванню.

Поряд з цим, суди зазначили, що вимога позивача про визнання незаконним акту ревізії до задоволення не підлягає, оскільки акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень, не породжує зобов'язальних відносин та не порушує прав, свобод та охоронюваних законом інтересів позивача.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає передчасними такі висновки судів з огляду на наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення), Інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Інспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Інспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Інспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явлено вимоги про усунення порушень, виявлених під час ревізії, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про можливість скасування пунктів 3, 8 оскаржуваної вимоги Держфінінспекції про відшкодування Тернопільською спеціальною загальноосвітньою школою-інтернатом І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради збитків є помилковим.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 28 жовтня 2014 року №21-462а14, від 20 січня 2015 року №21-603а14, від 10 лютого 2015 року № 21-632а14, від 09 червня 2015 року № 21-174а15.

Зважаючи на викладене, судова колегія дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Тернопільській області задовольнити.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 липня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2015 року скасувати, та ухвалити у справі нове рішення.

В задоволенні позову Тернопільської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області про визнання вимоги незаконною - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: