Історія справи

Постанова ВАСУ від 19.03.2026 року у справі №320/7766/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2026 року

м. Київ

справа № 320/7766/24

адміністративне провадження № К/990/31493/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 320/7766/24,

за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.04.2025, постановлену суддею Дудіним С.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2025, ухвалену у складі: судді-доповідача Епель О.В., суддів Карпушової О.В., Кузьмишиної О.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, відповідач) з вимогами:

- визнати протиправним і скасувати рішення члена КДКП від 23.08.2023 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою позивача від 10.08.2023 на заступника керівника Окружної прокуратури міста Суми Андрія Моцевого;

- зобов`язати відповідача відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою позивача від 10.08.2023 на заступника керівника Окружної прокуратури міст Суми Андрія Моцевого.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2025 відкрито провадження у справі, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.04.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2025, закрито провадження у справі.

Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій, посилаючись на висновки, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі № 9901/609/18, від 18.12.2018 у справі №9901/737/18, від 18.09.2019 у справі № 9901/414/19, виходили з того, що право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) КДКП, які вона приймає за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, за наслідками розгляду дисциплінарних скарг яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб`єктів дисциплінарного провадження та в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення КДКП до суду, оскільки вони не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Не погоджуючись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі, позивач подав касаційну скаргу, у якій вимагає вказані судові рішення скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що Закон України «Про прокуратуру» обмежує право ініціатора дисциплінарного провадження стосовно прокурора на оскарження рішень КДКП за наслідками вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження.

Позивач доводив, що, виходячи з положень частин першої, другої статті 55, статті 64 Конституції України право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантується і не може бути обмежене.

Зміст цих гарантій розкрито в Рішеннях Конституційного Суду України № 6-зп від 25.11.1997 та № 9-зп від 25.12.1997, відповідно до яких частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Ні стаття 55 Конституції України, ні Глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.

Посилаючись на ці та інші Рішення Конституційного Суду України, позивач доводив, що Конституція України гарантує можливість оскарження будь-яких рішень суб`єктів владних повноважень, у тому числі й рішень КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора.

Позивач також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності в нього порушеного права чи інтересу у зв`язку з відмовою КДКП відкрити дисциплінарне провадження за його скаргою.

За доводами позивача, його порушеним інтересом є відкриття КДКП дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою від 10.10.2023 стосовно прокурора Окружної прокуратури міста Суми Андрія Моцевого, і жоден суд чи суб`єкт владних повноважень не наділений повноваженнями вирішувати, які інтереси позивач має, чи не має. Таке право належить виключно позивачу як носієві відповідного інтересу.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального та процесуального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

Указана касаційна скарга надійшла на адресу Суду 24.07.2025.

За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., Смоковичу М.І.

Ухвалою Суду від 11.08.2025 відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою та витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи № 320/7766/24.

02.03.2026 матеріали справи № 320/7766/24 надійшли до Суду.

ІІІ. Позиція Верховного Суду

Частинами першою, другою статті 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Частиною першою статті 43 Закону № 1697-VII визначено підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження.

Відповідно до статті 44 та частини другої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

Згідно з частинами першою, третьою статті 73 Закону № 1697-VII органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка є колегіальним органом, що відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади.

Порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, визначається положенням, прийнятим всеукраїнською конференцією прокурорів.

Як убачається з матеріалів справи, позивач скористався правом звернутися до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дисциплінарною скаргою, уважаючи, що дії прокурора - заступника керівника Окружної прокуратури міста Суми Андрія Моцевого - містять ознаки дисциплінарного проступку.

Частиною другою статті 46 Закону №1697-VII визначено, що член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: 1) дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; 2) дисциплінарна скарга є анонімною; 3) дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; 4) з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; 5) дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 прийнято Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (назва положення в редакції рішення Всеукраїнської конференції прокурорів від 28.08.2021), яке регулює процедуру здійснення ним дисциплінарного провадження щодо прокурорів та інших повноважень, визначених Законом № 1697-VII (далі - Положення).

Пункт 130 Положення (у редакції, чинній на момент ухвалення КДКП оскаржуваного рішення) регламентує, що рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановлених законом. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Водночас, відповідно до частини десятої статті 78 Закону № 1697-VII, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, на таке оскарження.

Аналіз викладених норм Закону № 1697-VII та Положення дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження. Право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб`єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження та за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

У практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви № 17160/06 та № 35548/06).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.09.2019 у справі № 9901/414/19, аналізуючи зміст обмежень щодо оскарження ініціаторами дисциплінарного провадження рішень КДКП, зокрема в контексті конституційних гарантій, на які посилається позивач, зазначила, що держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов`язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів і прокурорів.

У пункті 11 Рекомендації R (2000) 19 Комітет Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (ухваленої на 724-му засіданні заступників міністрів 06.10.2000) указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов`язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

Роз`яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів Ради Європи зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке надане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації R (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу КДКП на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону № 1697-VII).

У випадку невиконання прокурором процесуальних обов`язків у Кримінальному процесуальному кодексі України установлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303- 307), а в разі невиконання чинного рішення слідчого судді передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України). Указане повністю відповідає вимогам Рекомендації R (2000) 19, а також Рекомендації R (85) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу (ухваленої на 387-му засіданні заступників міністрів 28.06.1985), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов`язків.

З огляду на зазначене та на правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (органом прокуратури), у зв`язку з досудовим розслідуванням кримінального правопорушення, стверджувані позивачем порушення КДКП його суб`єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Позивач має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, порушив вимоги Кримінального процесуального кодексу України - жодним чином не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав. Також рішення КДКП за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою позивачем, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Тотожні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 800/554/17, від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 24.04.2018 у справі № 800/435/17, постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.07.2025 у справі № 320/31093/24.

Необхідність урахування Верховним Судом висновків Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 у справі № 320/1283/23, на чому наполягає позивач у касаційній скарзі, суперечить вимогам частини п`ятої статті 242 КАС України, відповідно до якої при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з чим дійшли правильних висновків про необхідність закриття провадження у справі.

Відповідно до частини першої статі 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішень судів попередніх інстанцій відсутні.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08.04.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2025 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: В.Е. Мацедонська

М.І. Смокович